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La notion d’administration publique
A. Définition fonctionnelle
L’administration, toujours entendue admnistration publique, est considérée comme un ensemble d’activités (défense du territoire national, enseignement, ...) dont la variété apparaît à la lecture du budget fonctionnel. Ces activités se caractérisent par :
- leurs finalités = assurer le maintien de l’ordre public et la satisfaction des autres besoins d’intérêt général. L’ordre public est la paix interne au sens de la société définie dans le contrat social par les Lumières, cad que l’avènement de la norme met fin à l’Etat de nature. L’ordre public permet à chacun d’exercer ses droits dans le respect de ceux d’autrui et surtout il garantit à tous le bénéfice des libertés publiques. En droit positif, l’ordre public est défini par la tranquillité publique (interdiction de la violence, règlementation du bruit), la sécurité publique et la salubrité publique. Pour maintenir l’ordre public, le législateur élabore et vote des textes, le juge intervient de manière répressive mais ce sont surtout les autorités administratives qui agissent car elles complètent les lois et en assurent l’exécution (police administrative). Les autres besoins d’intérêt général, qui sont plus nombreux dans les Etats socialistes, évoluent en fonction de la civilisation et ont tendance à s’accroître (passage depuis les années 30 d’un Etat-Gendarme à un Etat-Providence). Les besoins de l’intérêt général sont ceux que l’autorité publique décide de prendre en charge et ils sont satisfaits au besoin par l’exercice de prérogatives dites de puissance publique. L’expression d’intérêt général est trompeuse car elle peut désigner un intérêt particulier (p.e aide aux handicapés ou aux aveugles). L’autorité publique agit pour deux raisons : ou bien l’initiative privée est défaillante (ne permet pas de profit ou ne suscite pas suffisament d’initiative désintéressée) ou elle est condamnée (facteurs idéologiques, p.e. nationalisations). L’action de l’Etat peut se limiter à une règlementation incitative mais aussi il assure des prestations, ce qui donne naissance à un service public. Le service public peut être entièrement assumé par l’Etat (défense nationale) mais il peut aussi être réalisé en concurrence avec des associations privées (transport scolaire).
- leurs modalités (des activités de l’administration)
Elles s’insèrent dans l’exercice du pouvoir exécutif mais certaines sont accomplies directement par le gouvernement ou sous son autorité (administration d’état) tandis que d’autres sont exercées sous son contrôle (administrations autonomes), les deux étant souvent étroitement mêlées.
B. Définition organique de l’administration publique
Elle est l’ensemble des pp ou pm qui participent à l’exécution des missions administratives :
- pp : Elles sont nombreuses et leur statut est très différencié. La plupart sont fonctionnaires (caractérisé par leur titularisation dans un grade de la hiérarchie admnistrative), puis il y a les auxiliaires, les agents contractuels, les requis, les bénévoles, les élus... Tous sont des agents administratifs qui exercent des attributions. Ceux titulaires d’une compétence (création de droit et d’obligation pour les administrés ou les agents publics, p.e. président ou maires) sont des autorités administratives, qui peuvent être constituées en collège (conseil municipal...).
- pm : Tous ces individus agissent pour le compte de pm, sujets de droits ou d’obligations. Ces pm correspondent souvent à des collectivités d’ordre spatial (l’Etat et les autres collectivités publiques qui lui sont subordonnées, dites infra-étatiques) ou professionnel (ordres professionnels). Les autres pm sont crées pour des raisons très diverses : établissements publics (p.e. hôpital) ou associations. A l’intérieur de l’Administration s’opposent donc principalement les collectivités territoriales aux institutions spécialisées.
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Droit tout public
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