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La statique de l'acte administratif unilatéral
Section I. Les éléments de l'aau
• l'auteur de l'acte
Juridiquement l'auteur de l'acte est l'individu ou l'ensemble des individus dont le consentement est nécessaire pour que la décision soit prise. Des problèmes émergent :
- difficulté pour le juge de rechercher l'auteur réel (et non pas l'auteur apparent) quand les processus décisionnels sont complexes. Ex d'un jugement d'annulation du tribunal administratif de marseille où par télex le recteur invoque l'ordre du ministre pour révoquer le chef du service du baccalauréat d'Aix-Marseille à la suite de fuites. Le ministre est l'auteur réel, il n'est pas habilité à effectuer cette révoquation.
Lorsqu'un décision dépend d'une proposition, celui qui a fait la proposition n'est pas co-auteur en droit positif français, mais cette décision est contestable. Lorsqu'une décision n'entre en vigueur qu'après une approbation, l'autorité approbatrice est-elle co-auteur ?(décision incertaine). De même pour celui qui dispose d'un droit de véto mais qui ne l'utilise pas. Lorsqu'une décision ne peut être prise qu'après avis conforme d'un organisme consultatif, celui-ci doit être considéré comme co-auteur de l'acte.
• le contenu de l'acte
Le contenu de l'acte est ses dispositions (comme les clauses d'un contrat), cad une norme ou un ensemble de normes. Ce sont des normes purement administratives, contrairement aux normes mixtes d'une convention passée avec une personne privée. Certaines sont permissives = font naître des droits, d'autres sont prescriptrices (ou impératives) = elles font naître des obligations. Ces droits et obligations renvoient aux sujets de l'acte, juridiquement il n'y a aucune différence entre ces sujets et les destinataires de l'acte.
• Les coordonnées de l'acte
Ce sont le lieu et le moment, qu'il est toujours possible de mentionner pour un acte adm unilatéral. Ces coordonnées déterminent la conjoncture de la prise de décision, notamment les circonstances de droit (= l'état du droit positif) et les circonstances de fait (évènements économiques ou autres).
• La procédure de l'acte
L'opération normatrice se déroule selon un processus parfois très sommaire, parfois très sophistiqué. La procédure est l'ensemble des comportements qui interviennent dans la préparation de la décision et, d'autre part, pour l'entrée en vigueur des normes administratives. Elle se réduit à un échange d'informations : le décideur annonce la mesure qu'il compte prendre, lorsque l'acte est prêt, il reste pourtant un simple projet avant sa divulgation par notification (= liste connue) pour une décision individuelle ou collective, ou publication pour une décision réglementaire.
• La forme de l'acte
la décision peut être gestuelle ou verbale mais elle est souvent écrite, présentée dans l'instrumentum, qui respecte une certaine forme, l'aspect ou la présentation. Les diverses notations renvoient aux autres éléments de l'acte : l'auteur, le moment, le lieu, les visas. Les données auxquelles elles font référence comptent plus que leur indication sur un papier.
• Le but de l'acte
éviter les troubles de l'ordre public, assurer le bon fonctionnement du service public, profiter à titre personnel des prérogatives qu'il déteint en tant qu'autorité administrative. Le but de l'acte est le mobile de son auteur, c'est une donnée subjective.
• Les conditions de fond de l'acte
Elles sont exceptionnellement appellées causes de l'acte et le plus souvent motifs. Les conditions de fond sont des données de fait, extérieures et antérieures à l'acte et qui le rendent nécessaire ou, au moins possible. Le motif constitue la raison d'être de l'acte (R. Bonnard).
Section II. Le régime juridique de l'acte administratif unilatéral
§1. La forme
Pour la présentation de l'acte administratif unilatéral, le droit français semble mépriser les formes (liberté des formes), ce qui est parfaitement légitime.
A. La présentation générale de l'acte
Souvent un écrit, mais aussi décisions gestuelles (police, sonnerie du tocsin, signaux lumineux...), décisions verbales, décisions par télex, décisions implicites correspondant à l'inertie de l'administration (silence = refus après 4 mois, silence = acceptation en général quand on veut accélerer des décisions ou assouplir les contrôles, les délais sont variables.
B. Les visas
Tout acte juridique repose sur une base juridique (norme générale ou règle supérieure). La régularité d'un acte administratif peut aussi dépendre d'un acte antérieur (pe mise en demeure, délégation, etc...). Les mentions de ces deux éléments sont les visas, dont la portée juridique est cependant limitée. L'absence ou l'erreur dans les visas n'est en effet pas un vice de forme, et le visa ne qualifie pas l'acte (illustré par l'affaire Frampar).
C. La motivation
Les motifs sont des éléments essentiels du processus de décision, ils reflètent les données de fait et les arguments de droit qui ont conduit l'autorité à prendre la décision. Leur contestation par le requérant ainsi que leur examn par le juge constituent l'une des pièces maîtresses du contentieux administratif. Désormais (loi du 11 juillet 1979), l'administration est dans l'obligation de motiver les décisions individuelles défavorables. Auparavant, elle n'était pas tenue de le faire, sauf lorsque de nombreux textes législatifs ou réglementaires l'exigeaient. Depuis 1979, elle le doit, sauf en cas d'urgence absolue (l'intéressé qui les demande doit néanmoins les avoir en un mois), le secret ou pour une décision implicite (mais l'intéressé peut là aussi l'avoir en un mois).
D. La présentation du dispositif
Pas d'obligation juridique mais l'usage est le plus souvent une série d'articles numérotés.
E. La signature
Un acte n'existe qu'après avoir été signé. De plus, les décrets doivent être contresignés.
§2. Les coordonnées
Le droit est indifférent au lieu de l'acte (le décret de Napoléon sur la Comédie-Française a été signé à Moscou). Les règles sont plus contraignantes pour le moment de l'acte, que l'administration choisit cependant discrétionnairement.
A. Les délais prévus par un texte
Ils sont généralement indicatifs car le législateur souhaite seulement assurer l'application rapide de la loi (et pas empêcher le gouvernement d'user de son pouvoir réglementaire après le délai). En cas de substitution de compétence ou d'institution d'une garantie pour les administrés, ils sont néanmoins impératifs : lois d'habilitation sur le fondement de l'art 38, durée des enquêtes publiques qui ne doit pas être inférieure à un mois (afin que l'autorité administrative ne statue trop rapidement).
B. Les délais imposés par la jp
Les délais utiles sont des délais minimaux que le juge impose à l'administration : pour les respects du droit de la défense (exemple de l'affaire Nègre). Les délais raisonnables, qui sont variables selon les cas, sont des délais maximaux d'édiction d'un acte que l'administration est tenue de ne pas dépasser (arrêt CAVOM).
§3. La procédure
Les règles de procédure tendent à donner son efficacité optimale à l'action administrative, et, aussi, à protéger les droits des administrés ou des agents publics.
Pour assurer le respect des droits de la défense, un des objectifs essentiels, le caractère contradictoire de la procédure est un principe général du droit. De même, la procédure consultative (qui s'exprime dans des propositions ou dans des avis très divers et complexes) a pour objectif important d'éclairer les autorités administratives. Il y a l'avis conforme (nécessairement pris et suivi par l'auteur de l'acte), l'avis obligatoire (pris par l'administration mais non obligée de le suivre, et l'avis facultatif. Cette classification est discutable car l'avis conforme est en réalité une codécision, tandis que l'avis spontané est oublié, alors qu'il est toujours possible.
L'avis n'est pas une décision (donc ne peut pas être contesté par la voie du recours pour excès de pouvoir), mais un élément de la procédure administrative. L'absence d'un avis obligatoire entraîne donc la nullité de l'acte, il y a incompétence si l'auteur renonce à sa liberté d'appréciation en se croyant tenu par l'avis, l'irrégularité de l'avis peut entraîner celle de l'acte, et consultation doit être complète. Dans le cas des avis en CE (et seulement pour ceux-ci), le gouvernement peut maintenir son texte ou adopter celui proposé par le ce, mais pas un nouveau.
§4. Les conditions de fond
A. Première distinction : pouvoirs conditionnés et pouvoirs inconditionnés
Pouvoirs conditionnés = quand une décision est subordonnée à certains faits (pe la sanction disciplinaire ne peut intervenir u'en cas de faute du fonctionnaire). Les pouvoirs du législateurs, et fréquemment ceux du pouvoir réglementaire, sont inconditionnés. Ils n'ont donc aucune condition de fond.
B. Deuxième distinction : conditions de faculté et conditions d'obligations
Quand l'administration peut accomplir un acte (agir ou ne pas agir) : conditions de faculté (pouvoir discrétionnaire : le supérieur peut mais ne doit pas prononcer une sanction en cas de faute d'un fonctionnaire), quand elle le doit : conditions d'obligation (pouvoir lié : l'atteinte de la limite d'âge entraîne la radiation des cadres).
C. Troisième distinction : existence et qualification des conditions de fond
Pas toujours facile d'établir l'existence des conditions de fond, mais le dossier et l'instruction le permettent généralement. La qualification des conditions de fond est déterminée d'abord par le juge, puis éventuellement par l'administration.
§5. Le but
Trois sortes de règles :
- d'exclusion de buts : uniquement l'intérêt général
- d'assignation de buts : pe. : les fins d'un acte sont parfois assignées à son auteur par le droit (par contre le droit est muet sur le but à poursuivre de pe la désinvestiture de certains hauts fonctionnaires).
- d'adéquation aux buts : le juge apprécie non seuement la régularité de l'acte mais aussi son opportunité en se fondant sur le principe de la proportionnalité.
§6. Le contenu
A. Les normes administratives sont dérivées
Toute norme administrative repose sur une norme antérieure qui en est la base légale (ou base juridique). Pour les réglements autonomes, la base juridique est l'art 37 de la constit (entre autres). Un acte dépourvu de base juridique ou qui se fonde sur une base juridique irrégulière ou qui n'existe plus peut être annulé par le juge.
B. Les normes administratives sont hiérarchisées
Certains éléments de l'ordre juridique sont extérieurs à l'administration et s'imposent à toutes les autorités administratives : constit et préamb, pgd, traités internationaux, lois, jp. Les décrets de l'art 37 échappent à toute emprise de la loi (pris dans un domaine "sans loi") de même que certaines dispositions prise en application de l'art 16. Les ordonnances ne doivent respecter que les lois d'habilitation.
D'autres éléments émanent de l'administration mais s'imposent à elle. Pe aucune autorité adm ne peut écarte par un acte individuel une règle générale posée par l'autorité compétente (mais beaucoup de dérogations, ce qui est critiquable). Entre deux actes réglementaires ou deux actes individuels, la décision prise par l'autorité supérieure s'impose à celle que prend l'autorité subordonnée. Entre deux actes de même nature émanés d'une même autorité, l'acte le moins solennel doit respecter les dispositions de l'acte intervenu dans les formes les plus solennelles (pe le décret en ce s'impose au décret simple).
§7. L'auteur
C'est une autorité administrative. Sa capacité à modifier l'ordre juridique s'appelle sa compétence.
A. Les deux dimensions de la compétence
Dimension matérielle (dimension objective) = relative à la conduite prescrite ou autorisée, au contenu de l'acte, à la matière qu'il traite, à son objet.
Dimension personnelle (dimension subjective) = relative aux êtres humains concernés.
B. Les deux expressions de la compétence
Pouvoir lié : l'abstention est une irrégularité, pe obligation de délivrer un permis de chasse à celui qui le demande, pour le gouvernement de prendre un règlement dans un délai raisonnable lorsque le législateur l'a prévu.
pouvoir discrétionnaire = beaucoup plus souvent surtout en matière de police et dans le domaine de l'action économique, pe loi d'habilitation qui permet (mais n'oblige pas) au gouvernement d'agir selon l'art 38.
Le droit peut soit opérer des substitutions de compétences (intérim, suppléance...), soit autoriser des délégations, de signature (à une personne) ou de pouvoir (à une fonction).
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Droit tout public
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