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Les services centraux
L’administration centrale est peu étudiée et peu connue. Il faut la vivre de l’intérieur pour la connaitre et le secret administratif y est particulièrement pesant. 50 000 fonctionnaires travaillent dans cette énorme machine à préparer des textes normatifs.
Section I Les ministères
§1 Le nombre des ministères
En France, il ne dépend ni de la loi ni de la constitution, mais de la volonté du président de la république et du premier ministre. Les attributions des ministres sont fixés par décrets délibérés en conseil des ministres après avis du CE, celles des secrétaires d’état sont déterminées par décret du président de la république sans délibération du conseil des ministres.
On assiste à une nette augmentation de leur nombre, avec cependant une grande incohérence, à gauche comme à droite (le ministères des réformes de M. SERVAN-SHREIBER en 1974 est mis fin quelques jours plus tard). Dans la recherche d’une plus grande cohésion de l’action gouvernementale, le nombre de ministres participant au conseil des ministres a été réduit et seuls les ministres des grands ministères participent de droit au conseil des ministres et à la détermination de la mise en oeuvre de la politique du gouvernement. Le gouvernement Balladur présentait un certain contraste puisqu’il ne comportait que 30 membres et aucun secrétaire d’état.
Dans un tel climat, les projets de rationalisation de la structure gouvernementale sont bien oubliés malgré leur intérêt historique et pratique. BALZAC, dans “les employés” exprime son point de vue sur ce que devrait être un bon gouvernement de la France. Il divise la haute administration en 3 ministères. De même, Chardon au début du 20 ème veut simplifier l’organisation gouvernementale, et Léon Blum, dans la réforme gouvernementale (1936) estime que le nombre de ministres à portefeuille ne devrait jamais dépasser 10, et cela pour des raisons d’ordre purement pratique, étant impossible de coordonner efficacement leur action lorsqu’ils sont plus nombreux.
§2 La hiérarchie des ministères
A. Les diverses catégories de membres de gouvernement.
Les membres du gouvernement ne sont pas toujours des ministres (confusion entretenue par le protocole et par la constitution).
- Les ministres d’état constituent le plus souvent (tendance qui s’infléchit cependant) une sorte de caution des partis coalisés au sein de la structure gouvernementale. Généralement, ce sont eux qu assurent l’interim du 1er ministre en exerçant la plénitude de ses attributions.
- L’existence de ministres délégués s’explique d’abord par la multiplication des fonctions de coordination que doit assurer le 1er ministre. Le plus souvent chargés d’un portefeuille ministériels, ils bénéficient à ce poste de l’autorité du 1er ministre pour faire imposer ses volontés et les leurs. Selon les gouvernements, ils participent ou non de plein droit au conseil des ministres.
- Les secrétaires d’état sont les héritiers de la 3 ème (sous-secrétaire) et de la 4ème rép. Depuis 1958, ils sont tantôt placés à la tête d’un département ministériel d’importance secondaire, soit rattachés au 1er ministre ou à un ministre qu’ils assistent dans l’exercice de tout ou partie de leurs compétences. Du fait de leur trop grand nombre, ils ne participent désormais au conseil des ministres que lorsqu’est inscrit à l’ordre du jour l’examen d’une question concernant leurs attributions.
B. Le rôle du ministre de l’économie et des finances
Certains départements sont plus prestigieux (affaires étrangères), d’autres ont un gros budget (défense), d’autres un personnel très nombreux (education)... Mais le ministère des finances (autrefois appelé Rue de Rivoli, avant qu’il quitte le palais du louvre pour le quai de Bercy) a en charge des missions fondamentales et nottament sa participation à la conduite et à la régulation de l’économie et son rôle essentiel dans la gestion financière des activités publiques. De surcroît, il empiète purement et simplement sur les attributions d’autres services centraux avec la DREE ou le CFPP (centre de formation professionnelle et de perfectionnement), il s’intéresse à tous les aspects de la réforme administrative. Son rôle essentiel est celui qu’il joue dans la détermination et l’emploi des moyens financiers des autres départements : le budget de l’état peut être préparé sous l’autorité du premier ministre par le ministre de l’économie et des finances (et notamment sa direction du budget), les dépenses ne peuvent être acquittées par un comptable public sans un visa du contrôleur financier placé auprès de chaque ministère dépensier afin de faire respeter la réglementation budgétaire, le ministère de l’économie et des finances est appelé à contresigner tous les décrets qui ont des incidences financières.
§3 La structure des ministères
A. Le ministre
Le ministre est à la fois membre du gouvernement et chef d’une admministration.
Il est nommé par le président sur proposition du premier ministre, fonction incompatible avec certaines activités (pe mandat parlementaire), participe au conseil des ministres ou autres conseils et comités interministériels dont l’ordre du jour le concerne, a accès aux 2 assemblées et y est entendu quand il le demande, peut être assisté par des “commissaires du gouvernement” (sasns rapport avec les membres des juridictions administratives du même nom).
En tant que chef de l’administration, il exerce des attributions nombreuses qu’il délègue partiellement. Il représente l’état pour son secteur d’activité : demande des actions en justice ou signe les observations de l’administration sur les pourvois (mais le préft signe pour les pourvois relatifs aux services extérieurs), il est ordonnateur principal des dépenses de son ministère, et il signe les contrats (bien qu’un fonctionnaire soit responsable des conventions). Il est compétent pour organiser les services dont il est le chef hiérarchique (service minimal...) mais, sauf si la loi l’autorise expressément, il ne peut signer de règlements opposables aux administrés (compétence du président et du 1er ministre). Il participe au choix des agents placés sous son autorité, à leur carrière et à leurs activités (sous réserves de la compétence pour les nominations du président et du 1er ministre.
B. Le cabinet
Est l’auxiliaire direct du ministre. Bien que le nombre des membres des cabinets soit en principe déterminé et limité par les textes, la règle a été tournée. Le choix de leurs membres repose essentiellement sur un critère politique (donc situation précaire). Le directeur de cabinet, principal collaborateur du ministre dont il reçoit délégation de signature (sauf pour le contreseing de décret), parfois aidé par un directeur-adjoint, est assisté de conseillers techniques et de chargés de mission. Le chef de cabinet assume l’organisation matérielle.
Certains ministres ou secrétaires d’état choisissent, en dehors de la structure du cabinet, des chargés de mission auprès du ministre (importance très variable). Les conseillers du ministre ont un statut totalement indéterminé.
Institution spécifiquement française, le cabinet a hérité de la tradition ancienne des personnels des monarques ou des ministres, et prit forme à la Restauration. L’ensemble des cabinets regroupe à l’heure actuelle environ 300 à 400 personnes (5/6% de femmes, 90% de fonctionnaires). Le cabinet est souvent critiqué car il créé parfois une sorte d’écran entre le ministre et son administration, fait la part belle à la technocratie qui se substitue aux services, et il n’y a pas de responsabilité de ses membres (hors désaveu du ministre).
C. Les services
Il comprend des directions et des directions générales (superposéés à des directions dép ou rég), des services directement rattachés au ministres (corps d’inspection, cellules d’études...), des sous-directions et des bureaux. Dans quelques administrations, un secrétaire général coordonne les directions ou certaines d’entre elles. Il y a de très nombreux organismes consultatifs, mais ils sont souvent source de dilution des responsabilité et de ralentissement de l’action. L’organisation des services est fréquemment remanié, et il a donc été décidé que l’organisation des services centraux de chaque ministère en DG, directions et services est fixée par décret en conseil d’état, et que celle des DG, directions et services en sous-direction est fixée par un arrêté conjoint du 1er ministre et du ministre concerné.
Section II Au sommet : la présidence de la république et les services du premier ministre
Le président et le 1er ministre jouent un rôle essentiel en matière administrative puisqu’ils sont titulaires du pouvoir réglementaire et qu’ils nomment aux emplois civils et militaires les plus importants. Ils ont également, surtout le 1er ministre (art 21) un rôle de direction et de coordination administrative qu’ils exercent dans divers conseils de coordination et avec l’aide des services dépendants de l’Elysée et de Matignon (résidence du 1er ministre).
§1 Les conseils de coordination
Le plus important est le conseil des ministres, dont la présidence est assurée par le chef de l’état (art 21 : ou par le 1er ministre en vertu d’une délégation expresse et sur un ordre du jour détérminé), alors que le chef de gouvernement préside le conseil de cabinet (pratiquement disparu sous la 5ème). Le conseil se réunit le mercredi matin à l’Elysée, l’ordre du jour est préparé par le secrétaire-général du gouvernement et fixé par le président de la République : en principe adoption des textes qui n’appellent pas débat, communications des membres du gouvernement et délibérations, mais le plus souvent le conseil se borne à entériner sans discussion des textes ou des décisions préparées à l’avance lors de diverses réunions. Résultat rendu public par un communiqué officiel.
Il existe aussi de très nombreux conseils interministériels (réunissent certains ministres pour des dossiers communs), présidés par le chef de l’état, et comités interministériels, présidés par le chef du gouvernement. Le mode le plus courant du travail interministériel est celui des réunions interministérielles, composées de collaborateurs des ministres et présidées par un membre du cabinet du 1er ministre. Les instances interministérielles deviennent plus nombreuses du fait d’une plus grande segmentation gouvernementale et de la complexité des matières.
§2 Les services de l’Elysée et de Matignon
La présidence de la République dispose de services assez légers, malgré l’énorme accroissement de l’importance du président depuis 1958 avec environ 500 personnes : secrétariat général, cabinet, état-major particulier... Matignon est une organisation bien plus complexe et plus lourde. Elle a des services propres et de nombreux organismes qui sont placés sous son autorité (institutions administratives diverses).
Ces services remplissent les 3 grandes fonctions de Matignon :
- secrétariat du pouvoir exécutif. Le 1er minsitre dispose comme les autres ministres d’un cabinet dont les membres (très nombreux) président notamment les réunions interministérielles. Le secretariat général du gouvernement (SGC) participe au travail gouvernemental et sert de liaison entre le pouvoir exécutif et le Parlement. Certains organes ont une compétence plus spécialisée (SGDN, SGCI...).
- administration générale : cette fonction concerne la fonction publique et diverses actions d’information (sont rattachées pe l’ENA, la direction des JO)
- action de développement et d’étude des grands problèmes économiques, sociaux, culturels : large et diversifiée, elle comprend notamment le commissariat général du plan, la DATAR.
Section III Les organismes consultatifs
Consultations très nombreuses et qui tendent encore à augmenter dans l’administration contemporaine (polysynodie foisonnante) : 500 conseils, 1200 comités, 3000 commissions. Les organismes consultatifs composés d’experts sont nommés comités des sages.
§1 Le conseil d’Etat (dit la Haute Assemblée)
Juge de l’administration, le CE est aussi le conseiller du gouvernement. Il est le seul organe consultatif à vocation générale. Il comprend 4 sections administratives, et la section du rapport et des études. Des formations plus solennelles interviennent parfois : assemblée générale plénière ou ordinaire, commission permanente pour les textes qui doivent être examinés d’urgence.
L’organisation du travail consultatif relève de l’autorité du vice-président. Sont portés à l’ordre du jour de l’assemblée générale ordinaire (ou plénière sur décision du vice-président après avis du président de la section concernée) les projets de lois et ordonnances, les projets de décrets de l’art 37, ou d’autres affaires à la demande des ministres intéressés, du vice-président du CE, du président de la section ou de la commission compétente ou d’elle-même.
La consultation peut être obligatoire : projets de lois, projets d’ordonnance de l’art 38, décrets de l’art 37, et tous textes pour lesquels une disposition législative prévoit qu’ils seront soumis au CE. Le gouvernement n’est pas obligé de suivre l’avis du CE, mais il ne peut retenir une autre version que la sienne ou celle proposée par le CE.
La consultation peut être facultative (elle est toujours possible) : le gouvernement peut demander des avis de constitutionnalité ou une étude sur une question particulière.
Le CE propose de sa propre initiatives des recommandations dans son rapport annuel.
Les membres du CE sont très expérimentés et exercent en général d’autres fonctions, souvent de conseil et d’expertise, dans l’administration.
§2 Le conseil économique et social
Copiant son homologue dans l’Allemagne de Weimar, le cartel des gauches a créé en 1925 le conseil national économique. Il a longtemps souffert d’un préjugé défavorable, dans la mesure où il rappelait la place faite au corporatisme dans les régimes fascistes. Désormais, la formule, dont est mis en valeur la qualité du recrutement, a été transposée au niveau régional avec les comités économiques et sociaux. Consacré par les art 69 et 70, le CES est un organisme consultatif qui est saisi par le gouvernement obligatoirement sur tout plan ou tout projet de loi à caractère économique ou social (sauf loi de finances). Le conseil peut depuis 1984 appeler l’attention du gouvernement de sa propre initiative sur les réformes sur des réformes visant à favoriser la collaboration des différentes catégories socio-professionnelles entre elles. 230 membres dont 69 représentants des salariés, 72 des entreprises, 40 personnalités qualifiées, 9 sections et une assemblée plénière.
Section 4 Les autorités (administratives) indépendantes
Catégorie originale de structures dans l’appareil d’état, (terme utilisé depuis 1978 par le législateur à propos de la CNIL) qui connaît un net développement mais dont le nombre reste problématique car la définition peut s’entendre de plusieurs manières. Ainsi, Médiateur de la République, CADA (Commission d’accès aux documents administratifs, COB, CSA font partie de ces nouvelles magistratures (membres souvent appelés sages), dont l’objectif est d’agir hors des influences politiques et des intérêts économiques et sociaux.
Toutes ont des statuts et des organisations différentes mais elles ont en commun de ne pas être dotées de la pm et de se situer hors de la hiérarchie de l’administration , ce qui garantit leur indépendance. L’indépendance n’est cependant pas absolue (moyens financiers, contrôle juridictionnel du CE ou parfois de la cour d’appel de Paris...) car ce serait anticonstitutionnel.
Tous ces organismes agissent dans des domaines très variés et avec des moyens d’action variables (tous n’ont pas de pouvoir de décision propre) mais ils exercent tous une mission de régulation.
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Droit tout public
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