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Les faits générateurs d'une responsabilité de la puissance publique
La théorie générale de la responsabilité de l'administration, qui provient surtout de la jp du ce, forme un ensemble complexe. Des problèmes se sont posés pour aménager ce régime : distinction entre la responsabilité des pm et celles des pp qui agissent en leur nom (comment imputer l'acte en respectant la moralisation de la fonction publique et le respect des citoyens quant aux conséquences de leurs actions personnelles), doit-on s'en tenir à la réparation des fautes ou fait-il admettre la responsabilité sans faute ?
Section I. Définition des fautes
A l'origine, irresponsabilité de l'administration mais aussi des fonctionnaires. L'art 75 de la constitution de l'an VIII, qui exigeait une autorisation (rarement accordée) pour attaquer un fonctionnaire, a été abrogé par un décret-loi de 1870. Dans l'arrêt Pelletier de 1873, le T des conflits a limité la portée de la suppression de cette garantie en interprétant la loi de 1870 comme laissant intact le dualisme juridictionnel en la matière. L'arrêt Pelletier a décidé que la compétence est judiciaire lorsque la réclamation concerne le fait personnel d'un agent et que le juge adm est compétent quand l'adm est en cause. La distinction est claire, mais il reste le problème de l'identification précise des faits générateurs et de leur qualification.
§1. La faute de l'administration
Conclusions célèbres du commissaire du gouvernement Lafferière qui oppose la faute personnelle (l'homme et ses faiblesses) à la faute de service (acte impersonnel).
A. Les faits constitutifs des fautes de service
Commise par un plusieurs agents bien individualisés, elle ne se détache pas de l'exercice des fonctions. La responsabilité incombe à l'administration (donc contentieux administratif). Ex : violation d'un texte, erreur manifeste d'appréciation, négligence dans l'exercice d'un pouvoir...
La faute de service anonyme, parfois appelée faute du service, est plus difficile à appréhender. C'est une faute collective d'un service mal organisé ou mal géré.
B. Les degrés dans les fautes de l'administration
Caractère relatif de la responsabilité administrative (affirmé par l'arrêt blanco) : le juge adm avait établi une triple distinction dans l'importance des fautes pour qu'il y ait réparation d'un dommage : faute simple, lourde, d'une exceptionnelle gravité (ce dernier a été abandonné). En cas de troubles graves (guerres, épidémie...), il faut une faute grave. De même, la plupart des activités entraînent la responsabilité de l'administration pour faute simple, mais pour certaines activités, le juge n'admet la condamnation à d&i qu'en cas de faute lourde (services de lutte contre l'incendie, pénitentiaires, fiscaux hospitaliers, de la police...)
- la responsabilité des services hospitaliers
En jp traditionnellement, organisation et fonctionnement des services relèvent de la faute simple, tandis que l'activité médicale est soumise au régime de la faute lourde. Les décisions de justice ont évolué et le ce a finalement abandonné la notion de faute lourde. Dans un arrêt de 1992, il a seulement évoqué la faute de nature à engager la responsabilit de l'hôpital. L'évolution de la médecine soulève une autre question : doit-on prendre en considération le "risque thérapeutique" et admettre une responsabilité sans faute ? Le ce a devancé le législateur en la reconnaissant, dans des conditions qui semblent cependant être précises.
Les services psychiatriques posent des problèmes spécifiques et la responsabilité sans faute a été admise, du fait des risques pour les tiers que présentent certaines méthodes modernes.
- la responsabilité de la police
Admise à partir de 1905 avec l'arrêt Tomaso-Greco. L'administration n'est en principe tenue de réparer les préjudices que de fautes lourdes, du moins pour les opérations matérielles. Pour les activités juridiques, une faute simple suffit : pe interdiction de projeter un film. Les activités matérielles et juridiques ne s'opposent cependant pas si clairement et la jp est nuancée. Ainsi, lorsque des décisions sont difficiles à prendre, le juge exige la présence d'une faute lourde pour indemnisation. De même, en matière de police, la responsabilité sans faute joue un rôle essentiel.
§2. La faute personnelle de l'agent public
Difficile d'appliquer la distinction de l'arrêt Pelletier entre la faute de service et la faute personnelle. Cette dernière est exceptionnelle, mais 3 séries de cas apparaissent dans la jp :
- faute personnelle quand en dehors du service et concerne la vie privée,
- dans l'exercice des fonctions, mais faute intentionnelle ou particulièrement grave (brutalités, excès de langage) et donc considérée détachable des fonctions.
- en dehors des fonctions tout en étant non dépourvue de tout lien avec le service (le chauffeur de l'administration qui fait un détour pour lui).
Le domaine de la faute personnelle reste relativement restreint afin d'éviter les abus contre les fonctionnaires. La voie de fait ou une infraction pénale ne constituent pas forcément une faute personnelle. Cette réduction de la responsabilité est néanmoins compensée par l'existence d'un régime disciplinaire.
Les agents publics peuvent êtres responsables d'une faute personnelle dans l'exécution du service lorsqu'ils obéissent à un ordre manifestement irrégulier (devoir de désobéir).
Quand la faute personnelle est établie, le contentieux relève de la juridiction judiciaire (litige résolu selon le droit privé). En cas d'insolvabilité de l'agent, les recours contre l'administration sont largement ouverts (sauf faute dépourvue de tout lien avec le service)
Section II. Le régime du cumul
Il a été construit pour protéger les victimes. Mais comme il protégeait excessivement les agents publics, la jp a évolué, dans un but de moralisation de la fonction publique.
A. Les avantages pour la victime
Le ce a admis le cumul des fautes et des responsabilités.
Dans le cumul des fautes, la victime subit un dommage de fait d'une faute personnelle de l'agent et du fait d'une faute de service (Ex : affaire Anguet). C'est en général la juxtaposition d'une faute personnelle et d'un défaut de surveillance de la part de l'administration, notion assez extensible qui permet d'attaquer l'administration (et pas seulement la victime) pour obtenir une indemnité.
Dans l'affaire Lemonnier (personnes blessées à l'ocasion d'exercices de tir d'une fête municipale où le maire n'avait pas accompli toutes les mesures de sécurité), le juge a admis un cumul de responsabilité pour un même fait. Dans l'espèce, le fonctionnement administratif avait permis la réalisation de la faute : "la faute se détache peut-être du service, mais le service ne se détache pas de la faute". Cette jp a ensuite été étendue pour des fautes en dehors du service (à condition qu'elles n'en soient pas dépourvues de tout lien).
Une procédure de subrogation permet d'éviter que la victime ne perçoive deux indemnités : l'état pourra ainsi toucher la somme éventuellement payée par l'agent, alors qu'auparavant, le juge l'excluait et les fonctionnaires étaient alors injustement protégés.
B. Les rapports entre l'administration et ses agents
Sans priver les victimes des avantages du cumul, le ce a modifié les mécanismes dans 2 arrêts de 1951 :
- l'arrêt Laruelle : dans le cas du cumul de responsabilité pour un même fait, l'adm a le droit d'intenter une action récursoire contre un agent aynt causé un préjudice à la collectivité par une faute personnelle.
- l'arrêt Delville : le fonctionnaire peut agir contre l'administration s'il a payé l'intégralité alors que le dommage résultait d'une faute personnelle et d'une faute de service. La contribution est répartie en fonction de la gravité des fautes respectives. Le statut général des fonctionnaires de la loi de 1983 (reconnu comme un pgd par le ce auparavant) oblige par ailleurs l'adm à couvrir le fonctionnaire des condamnations civiles prononcées contre lui, si pas de faute personnelle détachable du service.
Les applications de ces jp sont limitées en pratique mais importantes :
c'est la juridiction adm qui est compétente,
l'adm dispose toujours d'un droit d'action directe (action récursoire) contre son agent,
si plusieurs agents sont impliqués, les indemnités sont proportionnées (pas de resp solidaire)
Section III. Les responsabilités sans faute
Des la fin du 19ème s., le commissaire du gouvernement Romieu affirmait que l'état doit garantir ses ouvriers contre le risque résultant des travaux qu'il leur fait exécuter. Cette responsabilité pour risque s'est ensuite beaucoup développée, mais il faut néanmoins une charge anormale et un préjudice spécial (à un administré ou un groupe). Apparaît ainsi le principe de l'égalité devant les charges publiques.
Ces responsabilités sans faute sont d'ordre public.
§1. La responsabilité sans faute liée au risque
A. Travaux publics
Le juge fait une distinction nette entre les usagers des ouvrages publics, qui doivent supporter un certain nombre d'aléas, et les tiers, pour lesquels la mise en oeuvre de la responsabilité est facilement ouverte. Pour les usagers, le juge exige une faute, mais il admet la présomption de faute : le défaut d'entretien normal de l'ouvrage peut entraîner la responsabilité administrative et c'est à l'adm de prouver qu'elle n'a pas commis de faute (signalisation, aménagement normal). Le juge a même semblé admettre une responsabilité sans faute pour les usagers en cas d'ouvrage exceptionnellement dangereux (seulement les routes exposées aux chutes de rochers et avalanches).
Contrairement aux dommages accidentels, les dommages permanents (blocage d'une rue, bruit, pollution...) ne sont réparés, quelle que soit la victime (usagers, tiers...), que si dommage anormal et spécial.
B. Choses dangereuses et activités dangereuses
La jp a admis la responsabilité sans faute pour le voisinage de choses dangereuses (dépôt de munitions...), les activités comportant des dangers (délinquants...), l'utilisation des armes à feu (pour le passant il y a responsabilité pour risque, mais pour la personne poursuivie il y a responsabilité pour faute simple, ce qui est une exception à l'exigence de faute lourde en matière de resp des services de police).
C. Intervention de collaborateurs occasionnels
Prolongement de l'affaire Cames de 1895 où le ce avait posé le principe que l'adm doit réparer les dommages subis par ses agents soumis à des dangers dans l'exercice de leurs fonctions. Des textes ont été ensuite institués pour les agents de l'adm qui ne sont donc plus concernés par cette jp. Elle est désormais utilisée par ceux qui apportent leur concours occasionnellement (ex : aide à personne en danger). Si ces collaborateurs subissent un préjudice, la resp de l'adm est engagée en cas de participation de la victime à un service public (la jp l'entend très largement) et quand elle a été sollicitée (ou urgence).
§2. La responsabilité sans faute fondée sur la rupture de l'égalité devant les charges publiques
L'exercice de son pouvoir par l'administration peut pénaliser indirectement une personne ou un groupe de personnes. Le juge admet le principe d'une réparation dès qu'il constate un dommage anormal et spécial. C'est le plus souvent pour des décisions prises en raison des nécessités de l'ordre public. Selon la jp Couitéas, les autorités administratives peuvent, s'il y a menace grave pour l'ordre public, refuser de faire exécuter par la force un jugement. L'abstention de la puissance publique crée un préjudice pour le propriétaire, mais l'administration n'est pas fautive car elle veut éviter des troubles. Le propriétaire doit être indemnisé car il n'a pas à supporter les exigences de l'intérêt général.
De même, l'application du principe d'égalité a permis d'admettre la responsabilité de l'état du fait de l'application des conventions internationales et également du fait des lois et réglements.
Ch 3. Les conditions de mise en oeuvre de la responsabilité
§1. La nature du préjudice
Pour être réparable, il doit être :
- certain et réel. Il peut être futur dans la mesure de "chances sérieuses de réalisation", mais pas éventuel. Il peut se poser des problèmes d'ordre éthique : le ce a considéré que la naissance d'un enfant à la suite de l'échec d'un avortement n'occasionne un préjudice réel que si faute du médecin ou enfant anormal à cause de l'opération.
- le préjudice doit porter atteinte à un intérêt juridiquement protégé (pas pour une activité illicite, mais évolution : le concubin est reconnu).
- le préjudice doit être appréciable en argent : préjudice matériels, mais aussi depuis 1961 (arrêt du ce) souffrance morale (montant encore cependant symboliques)
- en cas de responsabilité sans faute, le préjudice doit être spécial et anormal.
§2. L'imputabilité du préjudice à l'administration
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Droit tout public
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