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La répartion des pouvoirs entre le juge administratif et le juge judiciaire
Le dualisme juridictionnel (issu des textes révolutionnaires) et le dualisme juridique (illustré sinon fondé par la jp Blanco) caractérisent le régime administratif français.
Pour trancher les conflits, le tribunal des conflits a été créé en dehors de l'ordre administratif comme de l'ordre judiciaire. De ses décisions et de la jp du ce ou de la cc se dégage une clause générale de compétence qui attribue la compétence des litiges administratifs au juridictions administratives. Mais même en matière administrative, les juridictions judiciaires interviennent dans certains cas.
Section I. Le tribunal des conflits
L'art 89 de la constit de 1848 avait créé un tribunal spécial ayant ce rôle, l'avènement du 2nd empire mit fin à cette expérience mais la loi du 24 mai 1872 la reprit en créant le tribunal des conflits. Il comprend 4 conseillers d'état et quatre conseillers à la cc (vote et cooptation arbitrés exceptionnellement par le garde des sceaux, qui est son président). Les décisions prises relèvent des domaines suivants :
§1. Les conflits
- positifs = une juridiction judiciaire est saisie d'un litige que l'administration estime de la compétence du juge administratif : le préfet adresse au juge par l'intermédiaire du ministère public, un déclinatoire de compétence. : le préfet adresse au juge par l'intermédiaire du ministère public, un déclinatoire de compétence qui est une demande au procureur ou au procureur général de requérir le désaisissement de la juridiction saisie et le renvoi de l'affaire devant le juge adm. Si le juge ne s'incline pas, le préfet peut "élever le conflit" en prenant un arrêté de conflit, pièce motivée qui comporte le visa des textes qui fondent l'argumentation de l'autorité administrative. Sauf revirement du juge judiciaire, le problème ne peut plus alors être traité que par le tribunal des conflits, qui confirme ou annule l'arrêté de conflit.
Cette procédure vise à empêcher les empiètements de l'ordre judiciaire sur les attributions des juridictions administratives et tend à protéger l'administration dans son droit à être jugée par les tribunaux adm.
L'élevation du conflit est possible devant toutes les juridictions (sauf la cc), mais elle est exclue en certaines matières (en particulier criminelle) et lorsqu'un jugement ou un arrêt définitifs ont été rendus sur le fond ou sur la compétence.
- les conflits négatifs = lorsqu'un plaideur s'est successivement adressé aux 2 ordres de juridictions et s'est vu opposer une fin de non-recevoir, il saisit lui-même le T. des conflits afin de lui éviter d'être victime d'un déni de justice. Le conflit négatif nécessite deux décisions d'incompétence, un seul et même litige et la motivation de chacun des jugements d'incompétence par la compétence de l'autre ordre de juridiction.
Le T. des conflits rejette le recours s'il n'y a pas vraiment conflit négatif ou annule l'un des jugements et renvoie les parties devant cette juridiction.
§2. Les renvois
Depuis 1960, les conflits négatifs peuvent être évités par une procédure de renvoi
-facultatif = renvoi du ce ou de la cc saisi d'un litige sur une question de compétence soulevant une difficulté sérieuse
- obligatoire = Une juridiction est saisie mais elle estime que l'autre est compétente, après que l'autre a déjà décliné sa compétence. Elle doit renvoyer au T. des conflits et surseoir à statuer jusqu'à sa décision, qui sera que le renvoi est mal fondé (la procédure reprend son cours) ou bien fondé.
§3. Les jugements au fond
Lorsque les décisions définitives prises par un juge adm et un juge jud. présentent une contrariété conduisant à un déni de justice, ces décisions peuvent être depuis 1932 (à la suite de l'affaire rosay jugée en 1930) déférées au T. des conflits, qui statue au fond.
Section II. Le schéma général : compétence du juge administratif en matière administrative
§1. Les solutions actuelles
"La compétence suit le fond"= si question de droit privé juge judiciaire, si question de droit public juge administratif.
Pour résoudre ce problème, le critère organique est peu utilisable (des personnes privées sont souvent investies de mission de service public) et la jp retient le critère matériel par la méthode analytique (l'acte à l'occasion du procès), surtout quand est en cause un acte normateur et la méthode synthétique (l'activité globale à laquelle se rattache le litige), surtout dans le cas d'une opération matérielle.
La compétence du juge administratif correspond essentiellement aux décisions des autorités administratives ou des représentants de personnes privées chargées d'un service public mettant en oeuvre des prérogatives de puissance publique, aux contrats adm, à la responsabilité des services publics adm... Jean Rivero le résume bien en expliquant que la compétence du juge administratif n'excède pas le champ de l'action administrative et la compétence du juge administratif ne couvre pas tout le champ de l'action administrative (compte tenu de la gestion privée des services publics et des attributions spéciales de compétence aux juridictions judiciaires).
§2. L'histoire des critères de compétence
Existe-t-il un principe explicatif de ces diverses solutions ?
A l'époque révolutionnaire : interdiction aux tribunaux judiciaires de connaître des litiges où l'administration est concernée.
Après 1830, cette interdiction n'est fondée que lorsque les corps administratifs agissent dans l'exercice de leurs pouvoirs de souveraineté (opposition entre actes d'autorité et actes de gestion).
Dès la fin du 19ème s., notamment avec l'arrêt Blanco (1873), le juge administratif est compétent pour connaître de tous les litiges relatifs à l'organisation et au fonctionnement d'un service public, que l'administration agisse par contrat ou par autorité comme le résume romieu. Mais les exceptions se multiplient et il est habituel d'opposer au sein des services publics une gestion privée et une gestion publique, cette dernière seule fondant la compétence des juridictions administratives car elle comporte la mise en oeuvre de la puissance publique qui doit être combinée avec le service public.
§3. La jp du cc
La répartition des compétences entre les 2 ordres relève de la loi, la jp du cc (seule possibilité de contrôle de régularité de la loi) est décisive.
La conception française de la séparation des pouvoirs ne constitutionnalise pas d'après lui les lois révolutionnaires qui ont distingué les fonctions jud. et adm. et qui ont interdit aux tribunaux de connaître des actes d'adm., mais n'exclut pas la valeur constitutionnelle des prescriptions qui prévoient l'existence et l'indépendance des juridictions administratives.
Le critère de compétence de l'ordre adm n'esst pas organique mais repose néanmoins sur l'intervention du pouvoir exécutif. Le droit positif consacre en la matière notamment la notion de service public mais celle de puissance publique (confirmé dans sa décision de 1989 sur l'arrêté préfectoral de reconduite d'un étranger à la frontière).
Exceptions :
- certaines matières sont réservées à l'autorité judiciaire (état des personnes, sûreté individuelle, propriété immo.)
- Une bonne administration de la justice conduit à une agrégation de divers principes au dépens de la séparation des autorités administratives et judiciaires (ainsi le conseil de la concurrence qui est un organe adm exerçant des prérogatives de puiss. pub. est soumis au contrôle du juge jud....
Section III. la compétence du juge judiciaire en matière administrative
Nombreuses exceptions à la clause générale de compétence, qui résultent souvent de textes (toujours par le législateur) inspirés par la volonté de simplifier la répartition des litiges entre les 2 ordres de juridiction, comme la loi du 31 déc 1957 qui attribue aux tribunaux jud. compétence pour les actions en responsabilité des dommages causés par tout véhicule et dirigées contre une personne publique.
La compétence judiciaire repose surtout sur des normes jp relatives essentiellement à la protection des libertés publiques et à la plénitude de juridiction du juge répressif.
§1. Les matières réservées au juge judiciaire
code civil : les tribunaux civils seront les seuls compétents pour statuer sur les réclamations d'état (entendre état civil des personnes). La jp l'étend à l'état des personnes (nom, sexe, mariage..), à leur nationalité et à leur qualité d'électeur
Le T. des conflits a rappelé en 1947 que la sauvegarde de la liberté individuelle et la protection de la propriété privée rentrent essentiellement dans les attributions de l'autorité judiciaire. L'art 66 de la const. dispose que l'autorité judiciaire est gardienne de la liberté individuelle, en assurant ce principe selon les conditions prévues par la loi qui sont :
- l'application de l'art 136 du code de procédure pénale (qui a remplacé en 1957 l'art 112 du code d'instruction criminelle, que le t des conflits interprétait restrictivement) : dans tous les cas d'atteinte à la liberté individuelle, le conflit ne peut jamais être élevé par l'autorité administrative et les tribunaux de l'ordre judiciaire sont toujours exclusivement compétents. Malgré la parfaite clarté de la nouvelle formulation, le Tribunal des conflits n'a pas totalement accepté de donner à l'art 136 du code de procédure pénale toute sa portée. Selon lui, les tribunaux judiciaires sont compétents pour statuer au fond, mais ils ne peuvent apprécier la régularité des actes administratifs qui sont à l'origine du préjudice ni les interpréter. Ce refus d'appliquer la loi est pour le moins surprenant.
- L'emprise irrégulière
Privation du propriétaire de la jouissance de son bien (véritable dépossession), nécessairement dans le cadre de la propriété immo (selon l'esprit un peu archaïque de la législation française qui considère que les immeubles méritent une protection plus stricte que les meubles), avec une emprise irrégulière : pe occupation sans titre d'un terrain ou d'un local, démolition d'un immeuble menaçant ruine.
Dans les cas respectant toutes les conditions, les pouvoirs du juge civil sont néanmoins très limités car il fixe l'indemnité compensatrice mais ne caractérise pas le caractère régulier ou irrégulier de l'emprise et n'a pas le pouvoir de la faire cesser.
- Très abondant contentieux, notamment avec les réquisitions à partir de 1945.
Presque toujours, la voie de fait résulte de l'exécution matérielle de sa décision par l'administration (exhumation de corps enterrés dans un cimetière, saisie de journaux ou de plaques photographiques). La jp estime qu'il peut y avoir voie de fait sans exécution matérielle quand les vices qui entachent la décision litigieuse sont d'une gravité exceptionnelle.
Il faut que ce soit un acte manifestement insusceptible de se rattacher à l'exécution d'un texte législatif ou réglementaire, ou un acte manifestement insusceptible de se rattacher à un pouvoir appartenant à l'administration (c'est la même chose), donc irrégularité grossière (ce qui la différencie de l'emprise irrégulière), soit par manque de droit, soit par manque de procédure.
Il faut enfin atteinte à la propriété privée ou aux libertés fondamentales.
La compétence judiciaire est très étendue. L'existence d'une voie de fait peut être constatée par les deux ordres de juridiction mais la compétence jud est traditionnelle, ce qui est logique car ce sont les seuls tribunaux compétents pour réparer la voie de fait ou la faire cesser.
La compétence administrative a été beaucoup plus contestée, bien que le ce peut juger depuis longtemps qu'il n'y a pas voie de fait, notamment en raison de circonstances exceptionnelles. De plus, le T des conflits a déclaré que les actes de voie de fait sont déclarés nuls et non avenus et que les deux juridictions peuvent déclarer leur inexistence. L'inexistence a pour conséquence d'être insusceptible de créer des droits (donc retrait par l'adm possible à toute époque) et peut faire l'objet de recours devant le juge sans condition de délai.
Le juge jud a compétence pour évaluer le préjudice subi et pour condamner l'adm à payer l'intégralité du dommage causé.
Le juge jud dispose d'un pouvoir exceptionnel (p.r. au pouvoir des jur. adm vis-à-vis de l'adm) dans le sens où il peut adresser des injonctions et prononcer des astreintes à l'encontre de l'adm, afin de faire cesser la voie de fait, avec cependant la limite d'impossibilité d'opblier l'adm à détruire un ouvrage public.
§2. Les questions préalables
Des questions incidentes peuvent parfois compliquer les débats. Si elles concernent un acte administratif, il est parfaitement concevable d'obliger la jur jud (si c'est elle qui est saisie) à surseoir à statuer et à renvoyer la question (alors qualifiée de préjudicielle) aux jur. adm. Ceci risque de ralentir le débat juridictionnel et de le compliquer, alors il est possible d'admettre que le juge de l'action soit juge de l'exception, sa plénitude de juridiction lui permettant alors de répondre à la question préalable.
Le droit français consacre une solution mixte :
- le juge judiciaire est tenu d'appliquer les normes administratives,
- il est compétent pour interpréter les actes administratifs réglementaires, mais pas pour fixer le sens des autres actes administratifs,
- le juge civil n'a pas compétence pour apprécier la régularité d'un acte adm quel qu'il soit (sauf les actes adm inexistants, les cas de compétence jud en matière adm comme les impôts directs et les douanes, et les actes réglementaires portant une atteinte grave à l'inviolabilité du domicile privé, à la lib indiv et au droit de propriété.
- les pouvoirs du juge pénal sont beaucoup plus larges car on estime que sa mission lui donne plénitude de juridiction sur tous les points dont dépend l'application ou la non-application des peines. Le t des conflits a fixé dans un arrêt de principe la limite à l'appréciation de la légalité des actes administratifs non règlementaires, mais le nouveau code pénal écarte cette distinction du t des conflits et élargit ainsi les pouvoirs du juge répressif à l'ensemble des actes adm., réglementaires ou individuels, lorsque de leur examen dépend la solution du procès pénal qui leur est soumis.
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Droit tout public
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