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Les règlements
Section I Les règlements autonomes
§1 Avant la constitution de 1958
Aucune matière n’échappait à l’emprise du législateur : impérialisme de la loi issu de la pensée révolutionnaire et confirmé par tout le libéralisme du 19ème s. De plus certaines matières étaient réservées au pouvoir législatif, notamment les libertés publiques (état des personnes, impôts, pénalités).
La souveraineté de la loi était cependant limitée par 3 pratiques :
- Dès le début du 20 ème s, le CE reconnu l’existence et la validité de règlements pris par une autorité administrative, non pour assurer l’exécution d’une loi, mais en vertu de ses pouvoirs propres. L’administration doit prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer le maintien de l’ordre public et le fonctionnement des services publics, ce qui lui permet de faire des entorses aux lois pour des exigences de permis de conduire, de non-communication de dossier dans les procédures disciplinaires et plus récemment de droit de grève. Selon le CE, un règlement peut intervenir régulièrement dans un domaine où la constitution de 1958 donne compétence à la loi (pe garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils et militaires), si celle-ci est défaillante.
- La technique de lois des pleins pouvoirs par laquelle le Parlement autorise le gouvernement en cas de crise grave à modifier la loi par des décrêts-loi. La constitution de 1946 réagit en déclarant que l’assemblée nationale qui vote seule la loi, ne peut déléguer ce droit. Pourtant, les pratiques se maintinrent et le CE en admit la régularité en 1953 car “le législateur peut, en principe, déterminer souverainement la compétence du pouvoir réglementaire”. La délégation est donc acceptable, sauf si l’assemblée nationale manifestait au gouvernement la volonté d’abandonner l’exercice de la souverainté nationale, et elles doivent laisser intacte la compétence de la loi pour les matières qui lui sont réservées par la constitution ou la tradition républicaine.
- une loi de 1948 dresse une liste des matières ayant par nature un caractère règlementaire où le gouvernement peut abroger, remplacer ou modifier les dispositions législatives par décrêt en conseil d’état. Cette solution, non conforme à la constitution de 1946, posa des problèmes pratiques, car le législateur qui s’était déssaisi d’une partie de sa compétence pouvait toujours la reprendre en modifiant la liste établie par la loi de 1948.
§2 Dans la constitiution de 1958
Le gouvernement continue d’assurer l’exécution des lois (art 21) mais son pouvoir autonome s’élargit et se transforme : l’article 38 constitutionnalise la pratique des décrets-lois, appelés désormais ordonnances et l’article 34 fixe la liste limitative des matières réservées à la loi qui n’a plus désormais qu’une compétence d’attribution, la compétence de droit commun revenant au pouvoir réglementaire (art 37).
Plusieurs instruments ont été utilisés au cas où la loi ou le règlement interviendrait dans le domaine de l’autre.
• La protection du domaine législatif est assurée par :
- le juge administratif : le CE peut être saisi d’un recours pour excès de pouvoir tendant à l’annulation d’un décret pris en violation de la constitution. De même, dans un procès civil, l’une des parties soulève l’exception d’inconstitutionnalité (dit aussi d’illégalité mais moins correct) d’un décret de l’article 37, le juge judiciaire surseoit à statuer, sur renvoi le CE peut déclarer le décret nul (a pour conséquence d’en écarter l’application en l’espèce mais sans porter atteinte à son maintien en vigueur pour le reste). L’exception d’inconstitutionnalité peut être également soulevée devant le juge administratif à l’occasion d’un litige relatif à un autre acte pris pour l’application du décret contesté. Le CE peut déclarer le décret nul même si il ne peut l’annuler car le recours pour excès de pouvoir est expiré : la voie d’exception relaie la voie d’action.
- le juge répressif : si l’exception d’inconstitutionnalité est soulevée devant lui, il décide lui-même de la régularité du décret (sans renvoi au juge administratif).
- le CC : il n’est jamais saisi directement de la régularité d’un décret mais intervient indirectement. Une proposition de loi peut être déposée tendant à abroger le décret litigieux au motif qu’il excèderait la compétence règlementaire, ce à quoi le gouvernement peut s’opposer, le litige étant tranché par le CC saisi par le président de l’assemblée intéressée. Il peut être possible mais très rare que le CE statuant sur un recours pour excès de pouvoir contre le même décret se prononce avant le CC (ce qui peut déboucher sur une contrariété de JP), mais les délais de litispendance font que le CC se prononce en principe en premier, sa décision s’imposant aussi au CE.
• La protection du domaine décrétal contre un éventuel empiètement de la loi ne peut se faire par le juge administratif ou par le juge judiciaire car ils ne contrôlent pas la constitutionnalité de la loi, mais par le CC. Il peut en effet être saisi avant la promulgation de la loi pour juger de sa constitutionnalité. Selon lui, la violation de l’article 34 dans ce sens n’est pas une inconstitutionnalité. Après la promulgation, une disposition législative qui est intervenue dans le domaine règlementaire peut être abrogée ou modifiée par un décret, mais si elle est postérieure à l’entrée en vigueur de la constitution, cette opération suppose d’abord une délégalisation par le conseil constitutionnel qui peut décider que le texte en question n’est pas vraiment une loi (puisqu’il est intervenu dans le domaine règlementaire) mais seulement un texte en forme législative (de même pour les ordonnances ratifiées qui auraient été prises dans les matières non législatives.
Section 2 Le partage du pouvoir règlementaire
- niveau communautaire : Le conseil des ministres et la commission des communautés européennes peuvent prendre des règlements (directement applicables dans les états membres) ou énoncer des directives (obligation de résultat).
- Au niveau national, c’est en principe le 1er ministre qui exerce le pouvoir règlementaire (art 21) mais le président en dispose aussi (art 13) et signe les décrêts délibérés en conseil des ministres. Lorsque la délibération ne provenait pas d’un texte, le gouvernement jugeait de son opportunité et dans ce cas le CE considérait que le décret avait été signé par le 1er ministre (alors qu’il n’était que contresigné) mais dans un arrêt de 1992, il a réimposé la signature du président de la république, alors qu’aucun texte ne l’exige.
Ni les ministres ni les autres membres du gouvernement ne sont compétents pour exercer le pouvoir réglementaire, sauf règlements pour l’organisation interne et le bon fonctionnement des services placés sous leur autorité, certains textes spéciaux habilitent les ministres à prendre des règlements dans des matières déterminées, souvent sous la forme de règlements pris par arrêtés ministériels ou interministériels, et enfin l’art 21 prévoit que le 1er ministre peut déléguer le pouvoir réglementaire aux autres membres du gouvernements.
- au niveau infra-étatique : dans la commune, le maire est compétent pour les mesures générales nécessaires au maitien de l’ordre public et il dispose aussi du pouvoir règlementaire (en dehors de l’exercice de la police administrative). De même pour le préfét au niveau du département et pour les responsables des établissements publics (hopîtal, université) pour l’organisation et le bon fonctionnement au sein de leur établissement. Les ordres professionnels ont un statut complexe car leur mission consiste à défendre les intérêts de leurs membres, tout en faisant en sorte que l’exercice de la profession soit assuré conformément aux exigences de l’intérêt général, et ils peuvent dans des cas limités adopter des règlements et notamment des codes de déontologie. Le CE veille à ce que les règlements ordinaux respectent les lois, les décrets et d’une manière générale, l’ensemble des normes qui leur sont supérieures. Des textes confient aussi parfois l’exercice du pouvoir réglementaire à des organismes privés qui sont chargés d’une mission de service public (fédérations sportives, ). De même, des autorités administratives indépendantes (CNIL, CSA) disposent d’un pouvoir réglementaire, mais pas de l’ampleur de celui du 1er ministre, comme le confirme le CC, qui rajoute par ailleurs que l’art 21 ne fait pas obstacle à ce que le législateur confie à une autorité publique quelconque (et pas seulement au 1er ministre) le soin de fixer des normes permettant de mettre en oeuvre une loi, à condition que l’habilitation ne concerne que des mesures à portée limitée.
Section III Les règlements et les autres actes administratifs
Seuls certains actes émanant des autorités administratives sont des actes règlementaires. Ils ont une portée générale et sont soumis à un régime juridique précis (pour leur publicité, contrôle ou retrait).
L’acte réglementaire s’applique à toute une catégorie de destinataires (pe les automobilistes), à laquelle il autorise ou prescrit un type d’action ou d’abstention. L’acte individuel concerne un seul sujet ou plusieurs nommément désignés (par exemple nomination de fonctionnaires). L’acte particulier vise une action donnée (pe interdiction de la projection d’un film, attribution d’un visa de commercialisation...).
Cette classification est très difficile à mettre en oeuvre car les juges hésitent. Les solutions retenues s’inspirent notamment de la volonté d’étendre et de faciliter le contrôle juridictionnel.
POUR APPROFONDIR
- Le droit administratif dans le droit public
Objet différent : le droit constitutionnel régit le gouvernement au sens large tandis que le droit administratif s’applique à l’administration. G. VEDEL : le droit public interne nous apparaît ainsi s’ordonner à partir du droit constitutionnel qui en est la branche fondamentale.
- Sur le droit constitutionnel
M. PRELOT : il y a plusieurs droits constitutionnels (droit des églises, de la famille...) mais l’usage restreint l’emploi à l’usage constitutionnel de l’état.
- Sur les rapports du droit constitutionnel et du droit administratif
G. JEZE : la séparation des droits constitutionnels et administratifs est tout à fait factice.
- La notion de source du droit
Pour le positivisme juridique (H. Kelsen), seul le droit est source du droit. Le problème central est celui du rôle du droit. Le droit est-il globalement libérateur ou oppressif ?
- Le bouleversement du bloc de légalité
Jusqu’au 3ème et 4ème Républiques, on assistait à une soumission sans réserve à la loi (fétichisme de la loi, selon Duguit).
Lorsqu’une décision administrative, même régulière crée un préjudice à un administré, celui-ci a droit à réparation.
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Droit tout public
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