La constitution et son préambule

La police administrative
La France a erré de constitution en constitution au 19ème s. puis elle a trouvé une relative stabilité à partir de 1875 (la 3ème et la 4ème rép ont duré plus de 80 ans). La 5 ème rép, constitution du 4 octobre 1958, est née de l’impuissance à régler le problème colonial, et plus particulièrement celui de l’Algérie. Elle reflète à la fois les vues du Gal de Gaulle exprimées dans le discours de Bayeux de 1946 : renforcement des pouvoirs du président de la Rép (élu au suffrage universel direct depuis 1962) au détriment du Parlement et les concessions qu’il a dû accepter pour revenir au pouvoir (maintien cependant du parlementarisme, cad responsabilité du gouvernement devant l’Assemblée nationale).
Section I La constitution dans l’ordre juridique
§1 Le préambule
Outre des dispositions qui ont perdu toute portée, le préambule maintient deux textes anciens :
- la déclaration de 1789 : les idées force sont la liberté, l’égalité, la souveraineté de la nation, la séparation des pouvoirs, la Loi expression de la volonté générale.
- le préambule de 1946 : il n’a pas remplacé la déclaration précédente, comme le voulait un référendum rejeté en 1946, mais y a rajouté :
) les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République : à la suite d’un amendement issu du MRP (démocratie chrétienne) qui voulait évoquer l’oeuvre libérale de la 3ème rép. Elle était considérée peu claire et dépourvue de toute portée pratique jusqu’au moment où le conseil constitutionnel a considéré comme principes fondamentaux la liberté d’association en 1971, les droits de la défense (1976), la liberté individuelle (1977), la liberté de conscience (1977, mais déjà dans la déclaration de 1789), la liberté d’enseignement (1977), l’indépendance des personnels enseignants du service public de l’enseignement supérieur (1984) et l’existence et l’indépendance des juridictions administratives (1980) par des dispositions de forme législative mais de nature constitutionnelle.
) les principes politiques, économiques et sociaux particulièrement nécessaires à notre temps : égalité juridique (égalité de l’homme et de la femme), nécessité de combattre les inégalités de fait (santé, repos, loisirs, formation professionnelle...), présentation d’un statut du travailleur, affirmation de monopoliser, supériorité du droit international.
B. La valeur juridique du préambule
Sous la IIIème Rép, les principes de 1789 n’appartiennent plus au droit positif mais participent de l’esprit de l’époque. Sous la IVème Rép, le comité constitutionnel ne se réfère qu’au texte de la constitution, le juge administratif préférant extraire du texte des principes généraux du droit plutôt que d’appliquer directement une disposition du préambule. Sous la 5ème Rép, le débat est clos : aucune différence n’est faite entre le préambule et la constitution (jp du Conseil Constitutionnel de 1982, consacrée par le CE et la cour de cassation). Ceci résulte de données historiques : les auteurs des premières déclarations et préambules considéraient sans ambiguité que leur oeuvre avait une valeur obligatoire pour les gouvernements et une force juridique éminente, et de données techniques : les déclarations et préambules sont en général élaborés par le même auteur que celui du texte (le pouvoir constituant) et on remarque des interconnexions évidentes entre déclaration et préambules pour certains thèmes, la constitution de 1958 prévoit sans le dire expressément que le respect du préambule s’impose au législateur (le conseil constitutionnel confronte la loi à la constitution mais aussi à son préambule, contrairement aux dispositions de 1946 relatives au comité constitutionnel).
§2 Le conseil constitutionnel
La France pratiquant une sorte de dogme de la souveraineté de la loi, n’avait pas, sauf en droit administratif, de contrôle spécifique de constitutionnalité avant 1958. La nouvelle constitution créé le CC, qui bouleverse les traditions françaises et fait penser à la Cour Suprême des EU (où le chief justice est le second personnage de l’état) dont le pouvoir était tel qu’on a pu parler de gouvernement des juges ou d’oligarchie judiciaire . En revanche de la Cour suprême qui est l’instance supérieure du pouvoir judiciaire, le CC est séparée du système juridictionnel de droit commun .
Le CC comprend des membres de droit (les anciens présidents de la république, et 9 membres nommés pour 9 ans non renouvelables (3 par le président de la république dont son président, 3 par le président de l’assemblée nationale, 3 par le président du sénat).
• Sont soumis au contrôle de constitutionnalité :
- Les engagements internationaux (traités ou accords). Si le CC se prononce négativement, la ratification n’est possible qu’après révision de la constitution.
- Les lois ordinaires votées par le parlement peuvent être déférées, avant leur promulgation, au CC. Les lois organiques sont nécessairement contrôlées par le CC mais les lois référendaires y échappent totalement.
- les réglements des assemblées parlementaires
Les textes en forme législative : toute modification ou abrogation est possible par décrêt après consultation en CE mais (pour les textes publiés après 58), celle-ci suppose une décision du CC attribuant à la pseudo-loi un caractère réglementaire.
• La saisine du CC est possible par le président de la république, le 1er ministre, les présidents de l’assemblée nationale ou du sénat ou par 60 députés ou sénateurs.
• Les normes de référence sont la constitution, son préambule et les lois organiques.
• Lorsque le CC déclare une disposition inconstitutionnelle, la loi est promulguée à l’exception de la disposition censurée si c’est possible et non promulguée sinon (mais le président peut demander une relecture au parlement afin de remédier rapidement au problème de constitutionnalité).
Le contrôle de constitutionnalité fait donc peser des contraintes réélles sur le gouvernement, d’un point de vue quantitatif (surtout depuis la réforme du mode de saisine en 1974, largement utilisée pa l’opposition) et qualitatif avec l’extension de son rôle : se contentant au départ d’être un gardien vigilant de l’article 37, il en vint à examiner le contenu même des lois avec une décision sur la liberté d’association en 1971 et une sur le régime des contraventions en 1973, et en se fondant sur les PFRLR et sur la déclaration de 89 il dégage une véritable charte des libertés, tout en affirmant par ailleurs son contrôle sur la procédure législative.
Les déclarations de non-conformité du CC sont assorties de directives. Le CC, dans une démarche subtile, s’est doté de techniques de contrôle qui lui permettent d’orienter l’évolution de manière préventive et dissuasive (technique du contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation, système des réserves d’application).
Section II. L’administration dans la constitution
Bien qu’elles ait été rédigée par des fonctionnaires (surtout CE), la constitution de 1958 traite peu de l’administration car, conformément à la tradition, la loi fondamentale a pour objet de régler les rapports entre les autorités suprêmes.
§1. Les dispositions relatives à l’administration d’état
A. Le travail gouvernemental
Quelques règles relatives au travail gouvernemental dans les titres 2 et 3. La constitution a tendance à créer un bicéphalisme administratif, répartissant les compétences entre le président et le 1er ministre.
De plus, les actes du président sont contresignés par le 1er ministre et le cas échéant par les ministres responsables (ceux auxquels incombent, à titre principal, la préparation et l’application du décrêt). L’article 19 dispense du contreseing la nomination du 1er ministre, le recours au référendum, la dissolution de l’assemblée nationale, les actes accomplis en cas de crise grave, les messages au parlement, l’envoi pour avis au conseil constitutionnel de traité dont la constitutionnalité est douteuse, la nomination de 3 membres du CC, la saisine du CC sur la constitutionnalité d’une loi.
Les actes du 1er ministre doivent être contresignés par les ministres chargés de leur exécution.
affirmation de la subordination de l’administration au gouvernement au titre 20.
B. Les rapports du gouvernement et de l’administration
- Le système français : l’administration est subordonnée au gouvernement (art 20). Les constitutions antérieures n’énonçaient pas ce principe et beaucoup pensaient que les bureaux avaient pris le pouvoir car la répétition des crises ministérielles leur donnait une puissance aux administrateurs, seuls dotés de la stabilité. L’administration ne procède pas du peuple et n’a donc aucune légitimité sur le pouvoir. Les agents publics doivent ainsi obéir à leurs supérieurs hiérarchiques. Les autorités administratives indépendantes posent alors problème. L’administration est indépendante. Les agents publics sont des citoyens à part entière et jouissent à ce titre de la liberté d’opinion et de la liberté d’expression. Subordination et indépendance étant difficilement conciliables, le second est atténué par l’existence d’emplois dits emplois supérieurs laissés à la décision du gouvernement.
La pratique diffère quelque peu de ces principes : l’administration est émancipée et s’exprime, notamment dans l’aménagement du territoire ou la planification. De plus, les mêmes individus se retrouvent souvent dans les élites gouvernantes et les superstructures administratives.
- D’autres systèmes
Excepté la Suède, la subordination de l’administration est un principe général. Les dictatures et les régimes socialistes l’accompagnent d’un certain conformisme. De même, les fonctionnaires devaient prêter serment en France (gouvernement de Vichy, 1940-1944). Aux EU, un peu le même principe avec le spoils system. La GB adopte au contraire le système des civil servant, qui votent et peuvent adhérer à un parti mais sont politiquement neutres dans leurs fonctions et ne peuvent se présenter à des élections nationales.
§2. Les dispositions relatives aux autres administrations
La constitution comprend certaines dispositions concernant les établissements publics (université, hôpital,...) et les collectivités territoriales infra-étatiques pour lesquelles elle fixe liste : communes, départements, T.O.M. (qui peut être complétée par voie législative) et en esquisse l’organisation. Dans les départements, il faut distinguer les D.O.M, qui peuvent faire l’objet de mesures d’adaptation eu égard à leur situation particulière, et dont tout le monde se rend compte qu’ils nécessitent l’autonomie (ce qui ne signifie pas indépendance).
Les T.O.M.(art 74) ont une organisation particulière tenant compte de leurs intérêts propres dans l’ensemble de ceux de la République. Cette organisation est définie et modifiée par la loi, après consultation de l’assemblée territoriale intéressée. Le représentant du gouvernement, nommé en conseil des ministres par décrêt du président de la république, est un haut-commissaire, qui a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois dans son territoire.
Les TOM datent de 1956, année où fut votée la loi-cadre. Ce texte était en fait destiné à conduire à l’indépendance l’Afrique Occidentale et l’Afrique Equatoriale françaises. Les territoires qui décidèrent de rester français héritèrent d’un statut dont les différences avec le statut de DOM ne sont pas justifiées : Nouvelle-Caledonie, Wallis&Futuna, Polynesie.
La loi a ajouté aux collectivités décentralisées les régions en 1982, et elle a créé des collectivités “sui generis” Mayotte (1976), St Pierre et Miquelon (antérieurement TOM puis DOM, 1985) et la Corse (1991, mais controverses entre les juristes).
La constitution précise que toutes les collectivités s’administrent librement par des conseils élus dans les conditions prévues par les lois qui fixent le régime électoral des assemblées locales, et déterminent le champ de leurs compétences et leurs ressources financières. Le délégué du gouvernement (préfet) a la charge des intérêts nationaux, ce qui affirme le principe de hiérarchie (l’état est au-dessus des collectivités).

Depuis l’affaire Marbury en 1803 où le chief justice Marshall a déclarer la supériorité de la constitution sur la loi, appliqué progressivement jusqu’à entraver réellement l’exercice du pouvoir.

Le CC ressemble plus à cet égard aux cours (différentes selon les pays) créées en Europe au 20ème s.

Texte voté par le parlement en dehors du domaine affecté à la loi par l’article 34 de la constitution. Il est en forme législative, mais de nature réglementaire.