Les lois

Au contraire des sciences de la nature ou humaines, la loi est dans tout ordre juridique une norme, cad un élément de la réglementation de la conduite des êtres humains.
Section I La définition des lois et la diversité des actes législatifs
La loi se reconnaît à des signes extérieurs mais le juge assimile d’autres textes à la loi afin notamment de refuser la contestation juridictionnelle de tels actes.
&1 La loi proprement dite
Elle se distingue du règlement par sa présentation : elle est l’acte que le législateur nomme et qui est promulgué comme tel et publié au J.O.
La détermination des lois est opérée différemment selon que le régime politique : confusion des pouvoirs es t associé à critère formel et séparation des pouvoirs est associé au critère organique (primordial), combiné avec le critère matériel (parlementarisme rationalisé).
A. Confusion des pouvoirs
Lorsque les pouvoirs législatif et exécutif sont confiés aux mêmes autorités (dictature, période de crise en démocratie pluraliste...), il est impossible de distinguer une loi d’un règlement, et le juge s’en tient aux mentions portées sur le document publié. Par exemple les actes dits lois signés par Petain ou Laval sous Vichy étaient pris par décrêt en conseil des ministres mais le juge leur appliquait le régime juridique des lois car ils contenaient la mention “le présent décrêt sera exécuté comme loi de l’état” (de même pour les ordonnances du comité français de libération nationale et du gouvernement provisoire de la république française, créés par De Gaulle).
B. Séparation des pouvoirs
L’auteur du texte est le parlement, mais le peuple peut l’adopter directement (possibilité de référendum prévue par la constitution de 1958).
La loi parlementaire est l’acte voté par le parlement selon la procédure fixée par la constitution et promulgué par le chef de l’état. L’initiative appartient aux députés et sénateurs (propositions de lois) et au 1er ministre (projets de loi). Le texte est délibéré en commission puis examiné en séance publique pendant laquelle le gouvernement et les parlementaires exercent leur droit d’amendement. L’adoption suppose un vote des deux assemblées, mais en cas de désaccord l’assemblée nationale peut être amenée à trancher en dernier ressort. Le président de la république a l’obligation de promulguer les textes (sauf si ils sont soumis au contrôle du CC) dans un délai de 15 jours à partir de leur adoption définitive par le Parlement. Lois et décrêts sont obligatoires un jour franc après leur publication à Paris et en province un jour franc après l’arrivée au chef-lieu de la circonscription concernée.
Le référendum peut intervenir dans 3 cas :
- sur proposition du président de la république ou des 2 assemblées conjointement (publiée au JO), pendant une session parlementaire : pour les projets de lois ordinaires qui portent sur l’organisation des pouvoirs publics. Si le projet est adopté, il est promulgué par le chef de l’état dans les 15 jours qui suivent.
- De même pour la ratification d’un traité, qui, sans être contraire à la constitution, aurait des conséquences sur le fonctionnement des institutions.
- Lorsqu’un projet ou une proposition de révision de la constitution a été voté dans les mêmes termes par les 2 assemblées, le président peut les faire approuver par référendum. Mais il peut aussi lorsque le projet émane de l’exécutif, le soumettre au parlement réuni en congrès et votant à la majorité des 3/5 des suffrages exprimés.
Le CC veille à la régularité des opérations mais n’est pas compétent pour apprécier la constitutionnalité du texte adopté par le peuple souverain. C’est la seule différence entre la loi parlementaire et la loi référendaire. Une loi parlementaire peut parfaitement modifier ou abroger une loi référendaire.
La constitution de 1958 limite le champs de la loi par l’art 34. En dehors de ce domaine, les textes, même votés par le parlement, ne sont qu’en forme législative.
§2 Les textes assimilés à la loi
La loi constitutionnelle n’est pas une vraie loi (terme trompeur), c’est une norme constitutionnelle dont le respect s’impose à toutes les lois.
La loi organique est prévue expressément par la constitution pour la compléter. Elle ne peut être promulguée qu’après avoir été soumise au CC. Le législateur est tenu de respecter toutes les lois organiques (mais il peut aussi les modifier).
La loi de finances détermine le budget de l’état, la loi de programme fixe les objectifs, la loi d’habilitation permet au gouvernement de légiférer par voie d’ordonnances (art 38), la loi d’orientation détermine des finalités et des principes fondamentaux.
Certains textes sont considérés comme des lois sans en être vraiment :
- les ordonnances de l’art 92
La constitution déclare ces textes (protection et sauvegarde des libertés, fonctionnement des pouvoirs publics) comme ayant force de loi. La CC et le CC se sont toujours refusés à contrôler leur validité.
- les ordonnances ratifiées de l’art 38 (habilitation du gouvernement par le parlement de mesures qui son normalement sous sa compétence.
Anciens décrêts-lois sous la IIIème et la IVème Rép, ce sont des actes administratifs délibérés en conseil des ministres et signés par le président de la république (qui peut refuser). Le 1er ministre doit déposer dans le délai fixé par la loi d’habilitation un projet de loi tendant aux ratifications des ordonnances. Si celui-ci est voté (peut l’être implicitement dans le cadre d’un autre texte) elles deviennent lois. Si le projet n’est pas déposé à temps, l’ordonnance est caduque. Si le parlement la refuse, elle est abrogée. Si le parlement ne la vote pas, elle conserve une double nature : loi car seule une loi peut la modifier ou l’abroger, et acte administratif car sa régularité peut être contestée devant le juge administratif.
- les décisions prises en application de l’art 16 dans le domaine législatif
Instauré par le général de Gaulle et influencé par les évènements de juin 1940, le président peut exercer une dictature temporaire si la situation de la France le requiert. Il faut à la fois une crise et l’interruption du fonctionnement des pouvoirs publics (apprécié par le chef de l’état). Après 3 consultations (1er ministre, présidents des assemblées, CC) et un message à la nation, le chef de l’état a les pleins pouvoirs, sous certaines réserves : le but de son action doit être le retour le plus rapide possible au fonctionnement normal des institutions, il doit consulter le CC avant tous les actes d’application, le parlement se réunit de plein droit et l’assemblée nationale ne peut être dissoute.
Le problème de la qualification des actes pris sur le fondement de l’art 16 a été résolu par le CE. Laa décision d’appliquer l’art 16 est un acte de gouvernement, tandis que les décisions prises pendant l’application de l’art 16 sont des actes législatfs si dans le domaine assigné par la loi à l’art 34 et des actes administratifs si elles relèvent en temps normal du pouvoir réglementaire. Dans ce dernier cas, elles peuvent être annulées par le juge administratif saisi d’un recours pour excès de pouvoir.
Section II. Le déclin du législateur
La IVème république, accusée d’être un régime d’assemblée, a sombré dans son impuissance. Le grand dessein des réformateurs de 1958 fut d’établir un parlementarisme rationalisé. Le domaine de la loi et son élaboration vont laisser une grande place à l’exécutif mais celle-ci demeure souveraine.
§1 Un législateur subordonné
A. Le domaine de la loi
L’affectation de domaines à la loi et au règlement est l’innovation juridique fondamentale de la constitution de 1958. L’article 34 définit le domaine du législateur. Il est complété par les art 35 (déclaration de guerre) 36 (prorogation de l’état de siège) et 53 (ratification ou approbation de certains traités ou accords) , et peut être étendu par une loi organique.
Dans l’art 34, la loi fixe les règles et détermine les principes.
Les règles concernent les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux concitoyens et les sujetions imposées par la défense nationale, la nationalité, l’état et la capacité des personnes, les mesures pénales, la fiscalité, le régime électoral des assemblées parlementaires et locales, la création de catégories d’établissements publics, les garanties des fonctionnaires et militaires, les nationalisations.
Les principes fondamentaux concernent l’organisation générale de la défense nationale, la libre administration des collectivités locales, l’enseignement, le régime de la propriété et des obligations, les droits du travail, syndical et social.
L’art 34 définit ensuite les lois de finances et les lois de programme.
Selon l’art 37, les matières autres sont du domaine réglementaire, les règles générales sont posées par décrêt du président de la république ou du 1er ministre.
Par l’art 41, le gouvernement peut opposer l’irrecevabilité lorsqu’une assemblée agit en dehors du domaine de la loi (litiges réglés par le CC).
Le parlement est dessaisi lorsque les réglements européens (droit communautaire) portent sur des matières de l’art 34 et son action est dirigée lorsqu’il doit mettre en oeuvre des directives européennes. Toutefois, le parlement exerce une plus grande participation aux activités de la communauté car il examine (nouvel art 88.4 de la constitution) les propositions d’actes communautaires ayant des conséquences législatives nationales et chaque assemblée peut émettre des résolutions.
B. La procédure législative
Désormais importantes prérogatives de l’exécutif. Le gouvernement fixe l’ordre de l’ordre du jour des discussions de projets de lois et des propositions (donc des parlementaires) qu’il accepte. A peine 10% des lois promulguées sont ainsi d’origine parlementaire.
Le gouvernement peut demande un vote bloqué, et l’assemblée saisie se prononce par un seul vote sur tout ou partie du texte en ne retenant que les amendements proposés par le gouvernement, ce qui l’empêche de modifier les textes initiaux comme c’était souvent le cas sous la 4ème rép.
art 49 : le 1er ministre peut engager la responsabilité du gouvernement devant l’assemblée nationale sur le vote d’un texte. Celui-ci est considéré comme adopté (sans vote), sauf si les députés déposent une motion de censure dans les 24 heures et le texte est rejeté est le gouvernement doit démissionner. La motion n’est cependant recevable que par au moins 1/10 des membres de l’assemblée nationale avec une majorité de votes favorables.
§ Une loi souveraine
Le CC et le CE ne distinguent plus législation subordonnée et loi souveraine mais ceci et conforme à la lettre de la constitution.
A. Le caractère limité dans le temps du contrôle exercé par le conseil constitutionnel
Celui-ci intervient avant la promulgation de la loi par le chef de l’état. Mais on admet l’exception d’inconstitutionnalité pour les dispositions législatives qui la modifient, la complètent ou en affectent son domaine. De même, même après sa promulgation, une loi peut être déclassée, cad considérée comme un texte en forme législative mais à valeur réglementaire.
B. La portée très limitée du contrôle exercé par le juge administratif
Le juge applique la loi en l’interprétant, mais il refuse d’en contrôler la constitutionnalité. C’est ce qui distingue le mieux l’acte législatif de l’acte administratif. Mais l’incontestabilité n’est jamais totale et tend à décliner.
Le juge refuse de contrôler la loi par voie d’action (demande à un juge d’annuler une loi) et par voie d’exception (soulever l’exception d’inconstitutionnalité d’une loi pour obtenir indirectement l’annulation d’un décrêt).
Les actes administratifs pris en application d’une loi conformément à ses dispositions sont couverts par l’autorité du législateur. Même si ils sont contraires à une norme constitutionnelle (du fait des dispositions législatives qu’ils mettent en oeuvre), ils ne sont pas censurés par le juge : la loi fait écran entre la règle constitutionnelle et le juge.
Ordonnance du 31 juillet 1945 (considérée comme la charte du conseil d’état) : le CE statue souverainement sur les demandes d’annulation pour excès de pouvoir formées contre les actes des différentes autorités administratives (mais pas des lois). Si le juge se voit interdire de connaître la loi, c’est du fait de la subordination du juge au législateur. Selon M. CHARLIER, c’est parce que la loi est l’expression de la volonté générale, d’une part (mais des lois proviennent aussi de l’exécutif) et donc surtout pour éviter le “gouvernement des juges” afin que ceux-ci n’utilisent pas le prétexte de contrôle du fond pour se substituer ou se joindre au rôle du législateur (et remettre en cause la division du travail dans l’état).
Il existe cependant des limites concernant l’existence de la loi (entrée en vigueur valable : publication, délais... ou sortie de vigueur : loi abrogée ), la conformité de la loi aux engagements internationaux (application réelle de l’art 55 depuis 1989), et l’appréciation de l’opportunité de la loi (intervint très rarement : contre un décrêt-loi en 1926 et contre un acte de loi du gouvernement Vichy)

L’acte peut être tacite (pe abrogation de tous les actes de Vichy) mais lorsqu’il consiste en un remplacement d’une ancienne loi par une nouvelle, on peut s’interroger sur leur incompatibilité mutuelle.