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Les établissements publics
Leur prolifération et leur diversité provoque de nombreuses difficultés dans leur analyse juridique. Il n'y a jamais pu en avoir d'inventaire complet.
La théorie de l'établissement public apparaît comme relativement floue et incertaine.
Section I. Quelques exemples d'établissements publics
Deux grandes sortes :
- les epa (établissements publics administratifs) dans le domaine fi (caisse des dépôts et cons), des activités éco (cci, ch de métiers...), social et sanitaire (anpe, caisses nationales de sécu, hôpitaux..), éducatif et culturel (lycées, universités, ena, cnrs, centre beaubourg)...
- les epic (établissements publics industriels et commerciaux : ratp, aéroport de paris, ports autonomes, edf-gdf, cea, anvar, sncf, inc...
§1. Etablissements publics nationaux
- historique
Loi du 12 nov 1968 (loi edgar faure) qui fait disparaître les anciennes facultés, remplacées par l'université, jouissant de la pm et de l'autonomie fi, et qui regroupe des uer. Ces établissements publics déterminent eux-mêmes leurs statuts et leurs structures internes (sous certaines réserves), sont administrés par un conseil et dirigés par un président élu par ce conseil, et votent leur budget (les ressources sont énumérées par la loi).
- la loi du 26 janvier 1984
Le service public de l'enseignement supérieur regroupe l'ensemble des formations post-secondaires (écoles, universités...). Il se voit affecter des missions dont la réalisation est garantie par une commission interministérielle de prospective et d'orientation des formations supérieures mais cet organisme n'a pas été mis en place.
Le projet éducatif est la qualité scientifique, la justice sociale et les contraintes de la compétition internationale. Réforme des cycles.
La communauté universitaire = étudiants et personnels, désigne par voie d'élection les responsables de l'établissement. L'administration est assurée par le président de l'U, le CA, le conseil scientifique et le conseil des études et de la vie universitaire.
Les établissements sont autonomes. Leurs activités peuvent faire l'objet de contrats d'établissements pluriannuels passés avec l'état dans le cadre de la carte des formations supérieures.
Dans le cadre des missions dévolues par la loi, les établissements peuvent assurer par voie de convention des prestations de service à titre onéreux, exploiter des brevets et licences et dans la limite des ressources disponibles dégagées par ces activités prendre des participations et créer des filiales.
La loi accroît considérablement l'autonomie de ces établissements, il y a en contrepartie une évaluation systématique des activités d'enseignement et de recherche par une instance autonome : le comité national d'évaluation des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel.
B. l'ena
instituée par une ordonnance du 9 oct 1945. Elle devait améliorer la formation des fonctionnaires et rénover le mode de recrutement des hauts fonctionnaires en atténuant le cloisonnement qui séparait antérieurement les ministères et les corps.
Fait partie des services du pm. L'école est administrée par le directeur, assisté d'un ca présidé par le vice-président du ce et secondé par secrétariat général. 3 directions : des études, des stages et de la recherche et de la formation permanente.
L'ena est une école d'application : études concrètes. L'ena bénéficie d'un monopole pour le recrutement initial de certains corps mais aussi accès à certains corps par les tours extérieurs. Les 1ers se dirigent vers le ce, l'inspection des finances et la cour des comptes.
Beaucoup de réformes, l'ena semble traverser une crise. Création d'un 3ème concours en 1983 d'une troisième voie supprimée par la droite et réinstauration d'un troisième concours après la victoire de la gauche en 1988.
C. Edf
créée par une loi du 8 avril 1946. La gestion des entreprises nationalisées est confiée à un établissement public nationale de caractère industriel et commercial dénommé edf, service national. Edf ne possède pas l'entier monopole de la production d'électrécité et de sa distribution. Ainsi 15% de la production est autonome et mais réglementation stricte.
Edf a l'autonomie fi ainsi que l'indépendance technique et commerciale. La gestion fi et comptable est effectuée selon les règles en usage dans les sociétés privées.
Paradoxal : il y a eu transfert des anciennes concessions d'électrécité à edf et le cadre législatif et réglementaire à ces concessions lui a été appliqué. Il y a donc concession d'un service public à une personne publique.
Conseil d'administration, président du ca et directeur général nommé par décrets sur proposition du ca. Comme pour tous les epic, le personnel d'edf est dans une situation juridique de droit privé, avec un statut particulier.
edf a été liée par un contrat de programme avec l'état de 1970 à 1976 à la suite du rapport Nora (1967) afin de favoriser l'amélioration de la gestion industrielle et commerciale. Objectifs atteints et même dépassés, mais système de programme jamais renouvelé.
Contrats de plan avec l'état sur le fondement sur le fondement de la loi du 28 juil 1982.
Edf est touchée par le développement de la politique de concurrence au sein de la cee. La commission européenne tend à aménager depuis 1991 les systèmes de production, exploitation, distribution de l'électrécité et du gaz, afin de développer les échanges dans le marché intérieur.
§ 2. Etablissements publics locaux
Ils n'ont en commun que d'être rattachés à une collectivité décentralisée. Ils sont plusieurs milliers et très variés, notamment en raison de l'enchevêtrement entre les compétences de l'état et celles des collectivités infra-étatiques : lycées et collèges, hôpitaux, offices publics d'HLM, etc...
A. Les caisses des écoles
célébres par une affaire contentieuse et la note de M. Hauriou (1903) qui évoque la fécondité de la collaboration des pouvoirs administratifs et de l'initiative privée. La caisse des écoles (donne des bourses et des aides) est obligatoire depuis 1882 et organisée par un texte de 1983.
B. Les centres communaux d'action sociale
Ils ont succédé aux bureaux d'aide sociale en 1986, ils ont pour mission générale d'améliorer le sort des habitants de la commune les plus défavorisés et d'abord les indigents, notamment avec des aides diverses.
§3. Etablissements publics territoriaux
Procédé utilisé depuis longtemps pour réaliser des groupements fonctionnels de communes (syndicats intercommunaux, districts, communautés urbaines et même les régions en 1972 qui étaient des établissements publics avec la pm avant d'être des collectivités territoriales le 2 mars 1982.
La loi du 6 fév 1992 y rajoute les ententes interrégionales (créées par décret en ce) associant 2,3 ou 4 régions limitrophes et exerçant à la place des régions membres des compétences transférées dans la décision institutive. Ce sont des institutions hybrides : à a fois critère géographique (comme coll terr) et spécialisation fonctionnelle (comme ét pub). L'avantage est de disposer de structures plus souples que les collectivités territoriales, soumises à la constitution.
Les établissements publics de coopération intercommunale, plusieurs fois réformées depuis 10 ans, ont pour problème de concilier souplesse inhérente à ces formules (par opposition aux fusions de communes) et l'efficacité nécessitant une stabilité. L'accentuation du caractère volontariste de la coopération intercommunale, par laquelle il est mieux pris en compte les spécificités de chaque commune. L'accentuation du caractère volontariste de la coopération intercommunale, par laquelle il est mieux pris en compte les spécificités de chaque commune, s'accompagne d'un risque de fragilité du système. La loi du 31.12.82 a voulu renforcer cette institution en rendant plus difficile la dissolution, et a supprimé la possibilité pour une commune de se retirer par décision unilatérale; mais la loi du 5 jan 88 assouplit les règles de retrait dans le but d'augmenter les adhésions de communes aux syndicats intercommunaux.
La loi du 6 fév 1992 tente de renforcer cette coopération intercommunale (dite l'intercommunalité) en instituant dans chaque département une commission départementale de la coopération intercommunale (composée d'élus mais présidée par le préfet) qui élabore un projet de schéma départemental de la coopération (portée incitative importante mais pas de force contraignante). La loi a pour objectif de développer aussi l'intercommunalité dans l'aménagement de l'espace et le développement économique (domaine jusqu'ici peu concernés) par la communauté de communes et la communauté de villes.
A. Les syndicats de communes.
sorte de confédérations de communes, mais avec une intégration moins poussée que dans le cas du district et de la communauté urbaine.
loi du 22 mars 1890 crée le syndicat intercommunal à vocation unique, 5 jan 1959 plus de souplesse avec les syndicats intercommunaux à vocation multiple (sivom) avec la règle de la majorité (au lieu de l'unanimité).
le syndicat de commune est une formule souple et ouverte, qui peut être créé par un accord des communes intéressées, d'autres peuvent ensuite y entrer. Un certain succès : 11 000 syndicats spécialisés (cad gérant un service public = alimentation en eau, électrification rurale, voirie...) et 2000 sivom intéressant plus de 20 millions d'hab (gestion du plusieurs services comme le ramassage des ordures, la lutte contre l'incendie, les équipements sportifs et sociaux, le tourisme...)
Les compétences confiées aux syndicats dépendent de la volonté des communes. La loi du 5 jan 1988 réforme importante avec syndicats de communes à la carte en permettant à une commune de n'adhérer à un syndicat que pour une partie de ses compétences.
Le syndicat est administré par un comité (deux délégués élus par conseil municipal) et son budget est alimenté par les contributions obligatoires des communes membres mais aussi par des recettes fiscales (perçues par les communes mais affectées au syndicat) et par le produit des taxes et redevances correspondant aux services assurés.
B. Les districts
ord du 5 jan 1959 les districts urbains sont des établissements publics groupant les communes d'une même agglomération. Le district a échoué dans les grandes agglomérations urbaines mais a réussi dans les zones rurales, c'est pourquoi la loi du 31 déc 1970 a supprimé le qualificatif "urbain".
Le district a pour but de remédier au cloisonnement des communes qui font partie d'un même ensemble économique ou géographique. Intégration plus forte que la syndicat de communes mais moindre que la communauté urbaine.
Mêmes règles de constitution que pour les syndicats, environ 150 en France. Administration par un conseil composé de délégués des communes élus par les conseillers municipaux proportionnellement à la population.
Compétences de plein droit = lutte contre l'incendie et logement; d'autres selon la volonté des communes membres; les attributions des syndicats de communes (si elles appartiennent toutes au district) sont transférées au district.
Part importante des ressources du budget = impôts locaux. le conseil de district peut décider à la majorité des 2/3 de lever des impôts directs.
C. Les communautés urbaines
loi du 31 déc 1966 : suite à l'échec des districts pour remédier aux problèmes des agglomérations urbaines = fédéralisme plus accentué que le district, mais pas suppression des communes existantes, c'est un établissement public administratif et non pas une collectivité territoriale.
Volonté de législateur de remédier rapidement aux problèmes en créant d'office dans la loi de 66 les cu de Bordeaux, Lille, Lyon et Strasbourg. Les autres sont créées à l'initiative des communes intéressées, dans les mêmes conditions que les syndicats de communes et les districts, mais il faut une agglo de plus de 50 000 habitants. Création par décret (en ce si toutes n'ont pas donné leur accord) avec désormais dunkerque, le creusot-montceau les mines, cherbourg, le mans et brest = 251 communes en tout et plus de 4 millions d'hab.
La communauté urbaine respecte l'identité propre de chaque commune et évite la fusion mal acceptée, c'est pourquoi statut juridique hybride entre l'établissement public et la collectivité territoriale. Donc complexité et tensions, notamment avec la ville-centre par rapport aux communes suburbaines. après les problèmes à Bordeaux, loi du 22 juill 1977 pour permettre à la ville-centre de pouvoir se retirer.
loi du 31 déc 1982 : les compétences obligatoires des communautés très étendues, ont été redéfinies dans le but d'une meilleure adaptation à la vie locale : à la création, les communes membres peuvent décider à l'unanimité d'exclure certaines compétences prévues, et les compétences non obligatoires ne peuvent être désormais ajoutées que par accord unanime des communes membres.
Administration par le conseil de communauté composé de délégués des communes élus par les conseils municipaux. La loi de 1982 améliore la représentation, même si elle n'est pas parfaite (organe beaucoup trop lourd si toutes les communes étaient représentées proportionnellement à leur population). La maj qualifiée n'est plus la combinaison 2/3 1/2 (courante dans les regroupements de communes) mais 2/3 3/4.
L'ampleur des tâches pose la question des ressources. Création d'une fiscalité communautaire directe : le conseil de communauté peut instituer des centimes additionnels aux impôts communaux. D'autres ressources : taxes et redevances diverses, revenus des biens meubles et immeubles, dons et legs, subventions de l'état et des collectivités publiques.
Problème : endettement constant et tensions entre les communes participantes surtout dans les rapports commune-centre commune-suburbaines.
Il existe d'autres établissements publics territoriaux : syndicat mixte....
D. Les communautés de communes et les communautés de ville
ce sont des établissements publics territoriaux. communautés de communes = espace rural et les communautés de ville= plus de 20 000 hab.
La loi dispose que les communes exercent de plein droit, à la place des communes membres, les compétences concernant l'aménagement de l'espace et les actions de développement économique. D'autre part, les communautés doivent exercer les compétences d'un des 4 groupes fixés par la loi = protection de l'environnement, politique du logement, voirie (et transports urbains pour les communautés de ville), création et gestion d'équipements culturels, sportifs et éducatifs.
La loi opère le transfert du produit de la taxe professionnelle, surtout aux communautés de villes, afin de diminuer les inégalités face entre communes face à cette ressource fiscale très productive, mais est-ce-que ce sera accepté par les communes riches ?
Mêmes règles de création des cv et cc que les autres structures de regroupement.
Section II. définition et régime juridique des établissements publics
§ 1. La définition de l'établissement public
le problème consistait auparavant à distinguer l'établissement public de l'établissement d'utilité publique (privé) car conséquences juridiques différentes. Actuellement, une formulation de définition rigoureuse de l'établissement public est presque impossible.
A. Distinction de l'établissement public et de l'établissement reconnu d'utilité publique
C'est un mode de gestion des services publics. Selon M. Hauriou, c'est un service public personnalisé.
Les juristes et la jp retiennent trois élements : la pm (patrimoine, organes propres, autonomie financière et budget distinct), a pour raison d'être d'assurer une mission d'intérêt général, spécialité.
Les établissements publics sont des personnes publiques et les établissements reconnus d'utilité publique (croix-rouge, institut pasteur) sont des personnes privées. Pour effectuer la distinction, la jp se fonde sur l'intention du législateur ou des autorités créatrices de l'institution, en se basant sur les travaux préparatoires ou sur un faisceau d'indices (initiative privée ou publique, origine des ressources...).
B. Crise de l'établissement public
Grande confusion : le conseil d'état (71 et 85) explique que ce que la notion a gagné en extension a été perdu en netteté.
L'établissement public est une notion aux frontières imprécises et c'est une catégorie d'une faible densité juridique (données juridiques peu nombreuses, variables et floues).
La traditionnelle distinction des structures administratives entre collectivités territoriales et établissements publics n'est plus pertinente.
Les entreprises publiques peuvent être des établissements publics, des sociétés nationales ou des sociétés d'économie mixte. Rapport f. gavier de 1985 la sncf est une société d'économie mixte que la loi du 30 déc 1982 a transformé en epic avec l'avantage de son statut antérieur: la sncf a les avantages mais pas les inconvénients de l'établissement public.
Les autorités administratives indépendantes sont apparues depuis quelques décennies et interviennent au sein de l'administration à un niveau élevé intéressant l'opinion publique. Ces organismes échappent au droit public français traditionnel, ce sont une nouvelle catégorie autonome. La caisse des dépôts et consignations pourrait prétendre à la qualification d'aai mais les aai n'ont pas de pm propre.
La crise de l'établissement public est la conséquence du succès de ce mode d'organisation administrative. Le conseil d'état pense que les centres de décision et de responsabilité seraient préférables.
La volonté de limiter l'utilisation de l'établissement public renforce paradoxalement sa crise car on met en place des organismes voisins d'une nature juridique parfois incertaine : le Groupement d'intérêt public (gip, activité de recherche ou d'enseignement, lois du 15 juill 1982 et 26 janvier 1984), loi du 2 juill 90 avec la poste et france telecom = deux pm de droit public qui sont des exploitants publics, sans précision de ce nouveau statut...
§2. Le régime juridique : unité et diversité
régimes juridiques très variés, mais quelques dispositions opposent très clairement les epa et les epic.
A. Les éléments d'un régime commun à l'ensemble des établissements publics
• principes
ils échappent au principe d'uniformité qui domine le régime municipal, départemental ou régional. Mais 3 principes :
principe d'autonomie (ca, président, dg, directeur et surtout budget propre), contrebalancé par ...
- le principe de rattachement de l'établissement à un niveau d'administration (état, région..) avec un contrôle, très variable mais qui ne peut outrepasser les prescriptions législatives ou réglementaires : pas de tutelle sans texte, pas de tutelle au-delà des textes
- principe de spécialité : compétences limitativement énumérées qui sont des compétences d'attribution. Le principe de spécialité provient sans doute de très anciens avis du conseil d'état, mais il connaît un déclin relatif (les sivom pe). De plus, très assoupli ou abandonné pour les entreprises publiques afin de développer leur rentabilité économique.
• règles
art 34 : la loi fixe les règles relatives à la création de catégories d'établissements publics. Mais qu'est-ce qu'une catégorie établissement public ? Il peut y avoir un seul élément (RATP). La catégorie peut se caractériser par le rattachement à un niveau d'administration (par tutelle) et par la spécialité.
La jp considère que seule la loi peut créer une nouvelle catégorie d'établissement et seule la loi peut fixer les règles constitutives de l'établissement.
Cette interprétation extensive de l'art 34 tend à interdire au pouvoir réglementaire de tourner la constitution en posant lui-même ou en modifiant des règles constitutives qui changent la nature des établissements concernés. En revanche, lorsqu'un établissement public entre dans une catégorie déjà définie, l'autorité qui exerce le pouvoir réglementaire est compétente pour déterminer les règles de sa création et établir son statut particulier.
B. La distinction de deux régimes juridiques : établissements publics administratifs, établissements publics industriels et commerciaux.
La qualification est souvent précisée dans des textes. Si ils ont valeur législative, ils s'imposent à toutes les autorités publiques, sinon (dispositions réglementaires) le juge peut les écarter (importante décision du forma où le tribunal administratif a considéré que c'était un epa). Le forma est un établissement public à visage inversé, les cci sont des établissements publics à 2 visages : ce sont des epa qui peuvent exercer des activités à caractère industriel et commercial.
Rapports de 71 et 85 du ce : la distinction majeure entre les établissements à caratère administratif et les établissements à caractère industriel et commercial conserve un intérêt pratique et continue en partie à correspondre à la réalité, mais elle est aussi en partie fictive. En effet, le caractère industriel et commercial peut être reconnu à des établissements qui ne font ni commerce ni industrie, à seule fin de leur donner plus de souplesse dans leur gestion.
La catégorie des epic est en pratique très importante : charbonnages de france, edf, gdg... Les epa forment un ensemble au contenu très diversifié (hôpitaux, cci, établissements à caractère scientifique et technologique...).
En général, tous les établissements publics sont de personnes publiques soumises à un régime mixte droit pub/droit privé. Néanmoins, globalement les epic échappent au droit public (les contrats passés avec leurs usagers sont des contrats privés, leur gestion ressemble à celle des entreprises privées) et le droit public s'applique naturellement aux epa : le personnel = agents publics, le contentieux relève en principe des juridictions administratives.
Cette situation n'est pas propre à la france : ente (iri), sec aux usa, public corporation gb.
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Droit tout public
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