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La dynamique de l'acte administratif unilatéral
Section 1. L'aau et le temps.
§1. Entrée en vigueur des aa
Le problème ne se pose que pour les actes écrits (les décisions individuelles ou les décisions d'espèce entrent immédiatement en vigueur).
Acte opposable qu'après publicité (ou divulgation), cad notification pour les actes individuels, publication dans le jo pour les actes réglementaires.
Dans certains cas, applicable qu'après un certain délai après la publication : les règlements publiés au jo sont opposables un jour franc après leur publication à Paris et après l'arrivée au chef-lieu de l'arrondissement en Province. Le gouvernement peut prescrire par une disposition expresse l'entrée en vigueur immédiate d'un texte, dès sa publication, en raison de l'urgence.
Entre la signature et la publicité, l'acte n'est donc pas opposable. Mais l'administration peut faire application d'un acte réglementaire qui n'est pas publié, et une décision individuelle est créatrice de droits dès sa signature et par conséquent elle ne peut être retirée.
Deux théories opposées sont soutenues : la théorie de la signature (= entre en vigueur à la date de la signature) et celle de la publication (id). Seule la dernière est valable pour l'entrée en vigueur définitive de l'acte.
§2. La sortie de vigueur de l'aa
Violation du principe de non-rétroactivité si la sortie de vigueur frappe l'acte dès son accomplissement. Mais il serait difficile d'imaginer que les aa se lient ad aeternum en cas d'acte adm individuel. De plus, si un acte est irrégulier, il vaut mieux qu'il puisse être retiré par l'administration plutôt que par décision du juge.
A. La sortie de vigueur non rétroactive
Toujours possible pour les réglements. Pour les décisions individuelles ayant créé des droits, la sortie de vigueur est exclue, mais la jp étend considérablement le champ des actes non créateurs de droits (les autorisations de voirie pe, ce qui est discutable), et la loi prévoit parfois leur disparition par un acte contraire (cette sortie de vigueur non rétroactive est une abrogation).
B. La sortie de vigueur rétroactive
Appelé retrait par les juristes. Le principe de non-rétroactivité devrait l'interdire, mais il se justifie dans certains cas :
- pour les décisions régulières, il est exclu, avec des exceptions (imposé par une loi ou par les nécessités de tirer les conséquences d'une annulation contentieuse, possible aussi quand demandé par le bénéficiaire et ne lèse pas les tiers)
- pour les décisions irrégulières, retrait possible dans les deux mois qui suivent la notification ou la publication (cad dans le délai de recevabilité du rpep), depuis l'affaire Dame Cachet, au-delà l'acte est appelé acte définitif. Deux difficultés. 1 : Si l'acte initial est une décision implicite d'acceptation, le juge a décidé que l'autorité compétente se trouve déssaisie. 2 : si un acte comme un permis de construire intéresse à la fois ses destinataires et des tiers, son retrait (en cas d'irrégularité) est possible dans les 2 mois qui suivent l'accomplissement complet des mesures de publicité (notification et publication).
- pour les décisions constatées inexistantes par le juge, l'autorité administrative a le droit et le devoir de retirer l'acte à tout moment.
§3. L'influence des variations de la conjoncture sur l'aau : le "changement de circonstances"
le décret du 28 nov 1983 : L'autorité compétente est tenue de faire droit à toute demande tendant à abroger tout réglement devenu irrégulier, ou toute décision individuelle qui a pour base juridique un réglement déclaré irrégulier par une décision juridictionnelle définitive prononçant l'annulation d'un autre acte faisant application du même réglement.
Ce texte enlève une partie de sa portée à la jp du ce en matière de changement de circonstances de droit ou de fait, mais elle conserve sa portée pour les hyp non couvertes par le decret de 1983.
- jp du changement de circonstances de droit : (ce, 1964, affaire relative au statut particulier des bibliothécaires du ministère de l'education nationale qui se basait sur un décret manifestement illégal. La loi qui le contredisait a été abrogée et remplacée par une nouvelle avec peu de changements. Ceci créa néanmoins une situation juridique nouvelle qui permit d'annuler le décret en question.
- jp du changement de circonstances de fait : dès 1930, le CE admit que tout intéressé peut saisir le maire d'une demande tendant à modifier ou abroger un règlement municipal si les conditions de fond qui motivent ce texte ont disparu. Cette jp a reçu des applications restreintes, mais a été illustrée et précisée en 1964 par une décision importante rendue en matière économique.
§4. L'influence de la conjoncture sur le régime de l'aau : l'urgence et les circonstances exceptionnelles.
Les circonstances de temps peuvent influer sur le régime juridique de la décision administrative. Par exemple, un gouvernement démissionnaire peut régler les affaires courantes.
L'urgence intervient fréquemment (dispense de l'obligation de motiver un acte, permet l'exécution forcée sans intervention du juge...), son existence est contrôlée par le juge.
Les circonstances exceptionnelles sont quant à elles prévues par les textes (art 16 = état de siège, état d'urgence et donc régimes juridiques provisoires et exorbitants) ou évoquées par le juge administratif, la jp offrant un catalogue de cas. L'extension des pouvoirs de l'Administration se manifeste par un assouplissement des règles habituelles. Ce n'est pas vraiment une éclipse de l'Etat de droit, car le juge effectue un contrôle approfondi de l'existence même d'une conjoncture de crise et sur l'étendue des pouvoirs nécessaires.
Section II. L'exécution de l'aau
§1. Les solutions concrètes
L'exécution d'une norme est sa réalisation, qui ne doit pas être confondue avec les diverses mesures d'application (pe réglements pour une loi), ni avec les sanctions.
Quatre hypothèses :
- actes dont l'abrogation ne requiert aucun comportement particulier (pe abrogation de certains réglements)
- actes dont l'exécution dépend uniquement de l'Administration, de ses autorités ou de ses agents (révocation d'un fonctionnaire...)
- actes dont l'exécution suppose la bonne volonté passive de l'Administration (permis de construire, exonération fiscale)
- actes dont l'exécution nécessite une action ou une abstention d'un administré (pe évacuer un local qui vient d'être administré). Dans ce cas, l'Administration passe à l'exécution d'office (pe enlever un véhicule) ou forcée (expulsion). Celles-ci sont cependant soumises à des conditions très strictes et l'exécution est le plus souvent volontaire.
§2. Les prétendus privilèges de l'Administration
Maurice Hauriou a beaucoup insisté sur les prérogatives de l'Administration (la puissance publique), mais ceux-ci ne sont pas de véritables privilèges car ils peuvent se retrouver dans le droit privé et les solutions du droit administratif sont beaucoup plus complexes qu'il n'y paraît.
A. L'exécution provisionnelle
Souvent appelé "privilège du préalable", c'est la poursuite de l'exécution malgré la contestation de la régularité de l'acte en justice, formulée notamment par l'ordonnance du 31 juillet 1945 et le décret du 30 septembre 1953.
Exceptions
• sursis à exécution prévu par des dispositions législatives spéciales
En dehors de la législation mouvante concernant les étrangers, il y a quelques exceptions à ce principe, surtout en droit fiscal avec l'art 1666 du CGI qui institue un sursis de paiement pour toute réclamation contentieuse dans les formes à condition de constituer des garanties, et un sursis de la vente des biens du contribuable (sans constitution des garanties, le comptable du recouvrement peut prendre des mesures conservatoires pour les impôts contestés mais la vente ne peut être effectuée qu'après la décision sur la réclamation contentieuse du directeur départemental ou du juge).
• sursis à exécution prononcé par le juge administratif
Le CC a rappelé que l'absence d'effet suspensif n'exclut pas un sursis à l'exécution si elle entraîne des conséquences difficilement réparables et si les moyens énoncés dans la requête paraissent sérieux et de nature à justifier l'annulation de la décision attaquée. Le juge a la liberté d'accorder ou de refuser le sursis à exécution, la jp s'appuyant sur le caractère sérieux des moyens articulés pour l'annulation et sur le risque de préjudice difficilement réparable. Même si ces deux conditions sont réunies, la décision est discrétionnaire et le juge peut refuser le sursis, notamment si est mise en cause un vice de forme (le dernier mot devra rester à l'administration et il paraît peu justifié de retarder l'action). Le juge ne peut accorder le sursis que s'il présente une utilité (donc exclusion du sursis des décisions négatives (cad de rejet ou de refus d'autorisation de suppression d'un comité d'entreprise pe). Enfin, les juridictions compétentes pour prononcer le sursis sont celles qui sont compétentes pour connaître au fond de l'affaire principale, alors que des textes heureusement abrogés par un décret de 1983 n'autorisaient pas le sursis pour les TA. Des textes relativement récents ont institué des régimes particuliers du sursis à exécution (lois sur la protection de la nature, sur la décentralisation).
• résistance passive des administrés
La résistance violente à l'exécution est toujours illicite (qualifiée de délit de rébellion par le code pénal) mais la résistance passive est licite lorsqu'elle fait échec à une décision irrégulière.
B. L'exécution forcée
Le principe se dégage d'une jp très connue, Romieu expliquant que l'exécution forcée des actes est interdite avant l'intervention du juge. Le mode d'exécution habituel et normal des actes de puissance publique est donc la sanction pénale, confiée à la juridiction répressive. Cette règle générale s'impose pour garantir les particuliers contre les abus qu'entraineraient trop souvent l'exécution d'office. Il y a cependant des exceptions, rares en pratique : dispositions législatives (et pas réglementaires) qui autorisent l'emploi de la force publique sans habilitation judiciaire préalable (dans le domaine de la salubrité publique notamment), en cas d'urgence, ou s'il n'y a pas de sanctions pénales (lois imparfaites) pour les infractions à la décision (statut des congrégations, réquisition des logements,..). Les conditions de ces dernières sont cependant très strictes, afin de ne pas tomber dans la voie de fait. Elles sont très rares car le Code Pénal couvre un champ immense et que faute de sanctions pénales, l'existence de sanctions administratives suffit à exclure l'exécution d'office. Ces sanctions se sont développées depuis une vingtaine d'années. Le CC a estimé conforme à la Constitution qu'une loi donne compétence aux autorités (administratives indépendantes) pour prononcer des sanctions même pécuniaires. Afin d'éviter les risques d'arbitraire, le CE et la CC ont dégagé quelques principes qui sont inspirés de la répression pénale. En outre, la sanction administrative doit être exclusive de toute privation de liberté. Quand elle est illicite, l'exécution forcée est une voie de fait.
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Droit tout public
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