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Les conventions internationales et le droit communautaire
Comme beaucoup d’autres activités humaines, l’administration est de plus en plus nettement inséré dans un cadre international. Les relations entre les états s’exercent notamment par les contacts diplomatiques (coordonnés par le ministère des affaires étrangères) et par la signature de traités et d’accords. D’autres rapports directs résultent du tourisme, de l’immigration, de la recherche d’une terre d’asile pour les réfugiés politiques . d’une communauté internationale des savants et des chercheurs, des relations commerciales internationales, des solidarités syndicales ou politiques...
D’autre part, la société internationale demeure fondamentalement décentralisée mais s’organise : l’ONU et ses institutions spécialisées s’efforcent de répondre à des besoins d’intérêt général (OMS, UNESCO = éducation, science et culture, OACI pour le transport) et aussi d’assurer la protection des droits fondamentaux et des libertés publiques. Au plan régional, les tendances centralisées sont plus affirmées : CECA en 1951, échec de la communauté européenne de défense ensuite), et les 2 traités de Rome en 1957 (Euratom et Cee) qui créent des organisations supranationales
Section I Le problème général des normes internationales
Les principes qui régissent cette matière figurent dans la constitution mais le juge conserve une forte marge d’interprétation.
§1 Les dispositions constitutionnelles
Les engagements internationaux doivent être distingués entre les traités, qui sont négociés et partifiés par le président de la République, et les accords, qui peuvent être négociés et approuvés par le 1er ministre ou par le ministre, le chef de l’état n’étant qu’informé des négociations.
3 règles :
- C’est seulement après la ratification ou l’approbation que le traité ou l’accord fait partie du droit positif français. La ratification ou l’approbation suppose le consentement du parlement (traités de paix, commerce, organisation internationale, qui engagent les finances de l’état, qui modifient des dispositions de nature législative, relatifs à l’état des personnes, relatifs aux modifications territoriales), des populations intéressées (modifications territoriales), ou du corps électoral tout entier (référendum à la place du parlement si le traité a des incidences sur le fonctionnement des institutions et n’est pas constitutionnel).
- Lorsque le CC est saisi et qu’il déclare qu’un engagement international comporte une clause contraire à la constitution, il est nécessaire de réviser celle-ci. Le CC ne l’a pas jugé nécessaire en 1976 pour l’élection au suffrage universel direct des représentants de la France à l’assemblée parlementaire des CE, au contraire de la demande de ratification du traité de Maastricht qui impliqua révision de la constitution, notamment du fait de la reconnaissance du droit de vote et d’élegibilité aux élections municipales pour les ressortissants de l’UE vivant en France.
Le contrôle de la conformité d’un traité peut donc être réalisé sur le fondement de l’article 54, mais aussi sur celui de l’article 61 car le CC a admis que lorsqu’il est saisi selon l’article 61 d’une loi ayant pour objet l’autorisation de ratifier un traité, son contrôle de constitutionnalité porte sur la loi mais aussi sur le traité.
- Régulièrement ratifiés et approuvés, traités et accords ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve de leur application par l’autre partie (art 55). Ce principe apparaît vaguement dans le préambule de 1946 et plus nettement dans la loi fondamentale allemande.
§2 L’application des principes : les jp
Accords et traités s’imposent donc à l’administration. Ainsi l’extradition (remise de l’auteur d’une infraction à un état étranger) est prononcée par un décrêt dans des conditions prévues par la loi ou par des conventions d’extradition. Les juridictions françaises ont eu longtemps tendance à réduire la portée de l’article 55 mais la jp connaît un revirement important.
Le CC a été consulté pour examiner la loi sur l’IVG, contraire à la convention européenne des droits de l’homme qui proclame le droit à la vie. Se réfugiant derrière le prétexte de la réciprocité, le CC a déclaré qu’une loi contraire à un traité n’est par pour autant contraire à la constitution. Mais assez vite, le CC (et le CE) décident qu’en tant que juge des élections, le CC n’applique une loi que si elle est conforme aux normes internationales, et qu’en tant que juge de la constitutionnalité des lois, il assouplit sa position première.
Les juridictions administratives appliquent les conventions internationales comme les lois. Il n’y a plus lieu de distinguer depuis l’arrêt Nicolo (1989) entre les lois antérieures et postérieures. Le juge interprète les accords en les renvoyant au gouvernement (ce qui retarde la solution du litige) et surseoit aussi à statuer lorsqu’il vérifie si l’engagement est bien appliqué par l’autre partie. Pourtant, il n’est plus depuis 1990 lié par l’interprétation qu’en donne le gouvernement, même s’il doit cependant la solliciter. Toutefois, le juge refuse d’examiner la régularité de l’engagement ou celle de sa ratification ou son approbation car ces décisions du pouvoir exécutif sont des actes de gouvernement à l’abri de toute contestation juridictionnelle. Mais le juge limite cette sorte d’immunité pour les mesures d’application de la convention qui concernent l’ordre interne, considérées comme des actes détachables susceptibles d’être attaqués en justice.
section II. Le cas particulier du droit communautaire
Les communautés sont dirigées par le conseil des ministres et par la commission (hauts fonctionnaires). Le contrôle est politique (Parlement européen) et juridictionnel (Cour de justice composée de juges nommés par les états pour 6 ans et irrévocables). L’acte unique (publié en 1987) fixe les objectifs de la communauté et place au sommet des institutions communautaires le conseil européen (chefs d’état ou de gouvernement des états membres et le président de la commission des CE). Le traité de Maastricht, signé en 1992 étend les domaines d’action des CE (union économique et monétaire, politique étrangère et de sécurité commune, actions favorables à une citoyenneté européenne...) et étend surtout les cas où un vote majoritaire suffit pour que les états soient engagés.
L’ordre juridique communautaire comprend les traités constitutifs (droit communautaire originaire) et les actes des organes créés par ces traités (droit communautaire dérivé). Le conseil des ministres et la commission arrêtent des règlements (obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable dans les états membres), des directives (obligation de résultat), des décisions (obligatoire, mais que pour son destinataire) et formule des recommandations et avis, sans valeur contraignante.
§1 L’administration et le droit communautaire
Les diverses administrations préparent les mesures soumises pour examen et adoption aux instances communautaires et font à cette occasion valoir le pont de vue national. Elles doivent respecter et appliquer les règlements et décisions publiées au JO des communautés et donner suite aux directives qui imposent des délais quant à la réalisation (choix des moyens) des objectifs. La direction des affaires juridiques du ministère des affaires étrangères assure la représentaton de la France devant la Cour de Justice de Luxembourg. D’un point de vue général, les services français participent, dans l’exercice de leurs compétences, à la conduite des politiques communautaires (PAC, politique des transports...). Le Secrétariat général du comité interministériel pour la coopération économique européenne (SGCI, créé en 1948, sous l’autorité du 1er ministre et par délégation du ministre des affaires étrangères) joue un rôle essentiel en assurant la coordination entre les administrations nationales et les institutions communautaires et en veillant à la cohérence des positions françaises.
A. Interprétation du droit communautaire
Le juge administratif refuse d’interpréter les conventions internationales, il est tenu de s’abstenir au profit de la cour de justice des communautés. Il peut surseoir à statuer et renvoyer à la CJC le soin d’interpréter les textes et le doit quand sa décision n’est pas susceptible d’appel (principalement pour la CC et le CE). La CC l’a appliqué sans réticence pour favoriser l’unicité de l’interprétation de l’acte du droit communautaire, tandis que le CE se réfugiait souvent derrière la théorie de l’acte clair pour éviter de se déssaisir au profit de la cour de justice.
B. Application du droit communautaire
Dans son esprit et dans sa lettre, il ne fait pas de doute que le droit communautaire (originaire et dérivé) se caractérise par son applicabilité directe dans les états et qu’il l’emporte sur le droit interne. La CC en a tiré les conséquences en refusant d’appliquer la loi française au motif qu’elle est contraire au droit européen (contrôle de la communautarité de la loi), ce qui prolonge la doctrine de l’article 55. Le CE rejetait ce type de raisonnement, étant une juridiction nationale entendant agir comme gardin de la légalité nationale. Il bannissait ainsi tout contrôle de communautarité de la loi et n’avait pas suivi la CJCE qui a estompé la distinction entre règlements et directives. Toutefois, la jp a évolué avec l’arrêt Nicolo dont l’application s’étend au droit communautaire dérivé : une loi nationale (même postérieure) ne peut faire obstacle à l’application d’un réglement ou d’une directive communautaire. Les relations ne sont pas toujours évidentes entre les communautés et l’administration française, celle-ci interdissant souvent à la norme communautaire de déclencher directement l’action des services publics en préférant attendre son apparition dans l’ordre intérieur.
Droit d’asile pour tout individu persécuté en raison de son action en faveur de la liberté (préambule de la constitution de 1946).
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Droit tout public
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