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Le contrôle juridictionnel
Le contrôle juridictionnel est exercé en principe par le juge administratif, pas par le juge constitutionnel, et parfois par le juge judiciaire (le juge répressif = droit pénal/T de police, T correctionnel; le juge civil = TGI, CA) mais ceci ne remet pas en cause les caractéristiques fondamentales du régime administratif français :
Des juridictions administratives règlent les litiges administratifs, elles sont (en particulier le CE) issues d’une évolution historique qui a donné naissance au dualisme juridictionnel à partir de la séparation des autorités administratives et judiciaires décidées par la révolution. Le système comporte des risques de dysfonctionnement, réglé par le tribunal des conflits, indépendant vis-à-vis des deux ordres. Les juridictions administratives et le tribunal des conflits ont affirmé l’autonomie du droit administratif par rapport au droit privé : le dualisme juridictionnel est complété par un dualisme juridique. Malgré la complexité du système, la protection des administrés est assez bonne.
Section I. Les juridictions administratives
Elles forment l’ordre administratif dont le conseil constitutionnel a souligné l’indépendance par rapport à l’administration (1980) et a décidé, dans le cadre des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République, que son existence ne peut être remise en cause sans modifier la constitution (1987).
§1 L’ordre administratif
A. L’architecture de l’ordre administratif
) Les juridictions spécialisées
Elles ont une compétence d’attribution (donc assimilées à des juridictions d’exception) et le CE en contrôle l’activité par la voie du recours en cassation.
Il en existe une cinquantaine : Cour des comptes (la plus connue) à laquelle ont été ajoutés des Chambres régionales des comptes, Cour de discipline budgétaire et financière, qui prend des décisions (peu nombreuses) sur les ordonnateurs, conseil supérieur de la magistrature (bizarrement classé en juridiction administrative), section disciplinaire des conseils d’université (appel devant le CNESER), ordres professionnels...
) Les juridictions de droit commun
Les tribunaux administratifs, au nombre de 33 en France, ont succédé en 1953 aux conseils de préfécture. Ils rendent des jugements en premier ressort et sont les juges de droit commun du contentieux administratif. Il existe aussi deux conseils du contentieux administratifs à Mayotte et à Wallis-et-Futuna.
Le CE, créé en l’an VIII (1799) est conseiller du gouvernement et juge de l’administration pour les litiges en appel, en cassation ou plus rarement en premier ressort. Il est présidé par un vice-président (son président est le chef de l’Etat, qui n’occupe jamais ce rôle, la présidence pouvant être tenue par le premier ministre, suppléé par le garde des Sceaux). Le corps est en fait dirigé par un bureau qui comprend outre le vice-président les présidents des six sections qui sont les formations de travail (5 sections administratives dont une section du contentieux, divisée en 10 sous-sections pour l’instruction et le jugement des affaires).
La décision est appelée arrêt, elle est rendue soit par une sous-section pour les affaires simples, soit plus souvent par deux ou trois sous-sections réunies, soit par la section du contentieux (en cas de difficultés juridiques) soit par l’assemblée du contentieux (en cas de solennité particulière), ces deux dernières rendant les arrêts en formation particulière.
Les cours administratives d’appel : instituées en 1987 et au nombre de 5, elles avaient pour but de désengorger le Conseil d’Etat (23 577 affaires en instance au 31 décembre 1986). Elles comportent au moins deux chambres et sont présidées par un conseiller d’Etat en service ordinaire. Les arrêts rendus par ces cours peuvent être déférés au CE par la voie du recours en cassation. Elles ne sont pas compétentes pour les recours pour excès de pouvoir contre les actes règlementaires.
B. Le personnel de l’ordre administratif
La justice est parfois rendue par des professionnels : conseil supérieur de l’éducation, conseil de l’ordre des médecins... A la Cour des comptes, ce sont des magistrats dont le statut est comparable à celui des magistrats judiciaires (inamovibles, regroupés en chambres, ...)
Le CE dispose d’une administration interne dirigée par un secrétaire général (qui est un maître des requêtes) et d’environ 300 fonctionnaires qui ne sont pas des magistrats, bien qu’ils exercent des fonctions juridictionnelles (auditeurs, à la sortie de l’ENA, maître des requêtes, anciens auditeurs et 1/4 nommés au tour extérieur, conseillers d’Etat, anciens auditeurs et 1/3 au plus nommés par le gouvernement). Tous ces fonctionnaires font carrière (gage d’indépendance), principalement à l’ancienneté. Le corps accueille aussi des conseillers d’Etat en service extraordinaire (nommés pour 4 ans, ne participent pas aux fonctions juridictionnelles).
Les conseillers des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel constituent un corps unique (aussi inamovibles, surtout depuis une loi de 1986). Un conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel (1986 et rebaptisé en 1987) a compétence pour toutes les questions relatives à la carrière des magistrats administratifs. Les TA sont soumis au contrôle d’une mission permanente d’inspection (constituée par des membres du CE), les CAA sont présidées par un Conseiller d’état, la gestion des TA (qui dépendait avant 1987 du ministère de l’intérieur) et des CAA dépend du secrétariat général du CE, le vice-président du CE préside le conseil supérieur des TA et des CAA.
§2 Le fonctionnement de la justice
les 4 contentieux (classification proposée à la fin du 19ème par Laferrière, reprenant des travaux publiés par Aucoc).
- contentieux de pleine juridiction
Le juge administratif dispose dans ce contentieux de pouvoirs très comparables à ceux du juge judiciaire quand il règle un litige entre particuliers. Ce contentieux sert pour la plupart des contestations sur contrats de l’administration et pour les procès mettant en oeuvre la responsabilité de la puissance publique.
- contentieux de l’annulation : après un recours pour excès de pouvoir, le juge se prononce sur la régularité d’un acte et l’annule si il l’estime irrégulier. Quand l’exception d’illégalité est invoquée par la défense (voie d’exception) et acceptée par le juge, l’application du texte litigieux est écartée mais celui-ci n’est pas annulé (mais la décision fait jp et cela revient au même).
- contentieux de l’interprétation : renvoi de la décision par un juge civil qui n’est pas compétent pour l’interprétation d’une décision administrative individuelle.
- contentieux de répression : condamnation de l’auteur d’une contravention de grande voirie, cad d’un fait de nature à compromettre l’état matériel ou l’usage de certains éléments du domaine public (principalement voies de communication autres que terrestre : pylones...). Il doit payer une amende et réparer le dommage causé.
Classification critiquée à laquelle on préfère celle de L. DUGUIT (distinction juridiction subjective= le juge répond à des questions de droit objectif, commme les rapports entre un créancier et un débiteur et objective = question de régularité juridique d’un acte, p.e.) et de R. CHAPUS (distinction entre le contentieux des recours qui s’exerce contre une décision et le contentieux des poursuites qui s’exerce contre une personne).
§3 Le scénario d’un procès
: quelques aspects essentiels de la procédure administrative contentieuse
Les règles de procédure précisant les modalités de la saisine des diverses juridictions, de l’instruction des affaires et de la prise de décision figurent dans des textes et aussi dans de la jp qui consacre l’existence de principes ou de règles générales.
A. Les recours administratifs
Le recours administratif est la réclamation d’un administré mécontent auprès d’une autorité administrative. Il est grâcieux s’il est porté devant l’auteur de l’acte et hiérarchique si c’est devant son supérieur. Les arguments invoqués peuvent être de droit ou de fait. Les recours sont des demandes nécessairement en vue de résoudre un litige, qui interviennent fréquemment.
Le régime juridique des recours administratifs est très souple mais le décrêt du 28 novembre 1983 vise à assurer une meilleure protection des administrés. Les délais imputables à l’auteur d’une demande (le Conseil d’Etat considérant qu’un recours administratif n’est pas une demande) courent à partir de la date de réception d’un accusé de réception avec mention de la date à partir de laquelle la demande sera considérée acceptée ou rejetée, nom du responsable du dossier, autres voies de recours... Le principe du contradictoire est respecté puisque certaines décisions ne peuvent intervenir qu’après des observations écrites de l’intéressé, et que celui-ci doit être reçu s’il en fait la demande. De plus, pour éviter les lenteurs et les manoeuvres dilatoires, toute autorité saisie d’une demande doit le cas échéant la transférer elle-même à l’autorité compétente.
B. Les recours contentieux
1. Caractères généraux
Ils sont soumis à un juge, réglés sur la base du droit, s’ouvrent par une requête qui ne suspend l’exécution des décisions administratives en cause, débouchent sur une décision bénéficiant de l’autorité de la chose jugée, obéissent à des conditions de formes et de procédures (délais, etc... régis par un décrêt de 1965).
Sauf en matière de travaux publics, la juridiction administrative ne peut être saisie que contre une décision (“la décision préalable” qui est soit expresse soit implicite, comme un silence) qui fait souvent suite à un recours administratif. En cas de décision expresse, le recours n’est recevable que dans les deux mois de la divulgation (notification ou publication) de la décision. En cas de décision implicite, le délai est de deux mois à partir de la fin du silence (4 mois de silence correspond à rejet) ou de la décision qui intervient après les 4 mois. L’intéressé n’est forclos ????qu’après une décision expresse de rejet en matière de plein contentieux, et dans le contentieux de l’excès de pouvoir si la mesure sollicitée ne peut être prise que par décision ou sur avis des assemblées locales ou de tous autres organismes collégiaux. Le délai de deux mois est franc : il commence le lendemain de la décision à O heures et expire le lendemain du dernier jour.
II. Déroulement d’une affaire
Malgré les variantes, on retrouve un schéma général, notamment devant les TA et le CE.
- acte introductif d’instance (pourvoi, recours, requête) : exposé des faits, copie de la décision attaquée, énoncé des conclusions et des moyens invoqués par le requérant, en langue française.
- l’instruction : conduite par le rapporteur qui propose toute mesure utile pour mettre l’affaire au clair. Observations sur le pourvoi par l’Administration si elle est défenderesse, mémoires des parties à leur initiative ou à celle du juge. Au terme de ce débat (peut durer plusieurs années), le rapporteur rédige son rapport qui recense toutes les données de fait ou de droit de l’affaire et prépare les visas de la décision de justice.
- le commissaire du gouvernement (conseiller d’un TA ou d’une CAA ou maître des requêtes au CE), qui s’exprime en toute indépendance (par rapport au “gouvernement”) donne son opinion et propose une solution dans ses conclusions (oeuvres remarquables de Romieu ou de L. Blum)
- jugement de l’affaire, souvent avec intervention d’avocats qui développent le contenu des mémoires. Après le délibéré, le jugement (TA) ou l’arrêt (CAA ou CE) est lu en séance publique et communiqué aux parties. Une analyse du dispositif des arrêts ayant prononcé l’annulation est publiée au JO.
- Divers incidents peuvent provenir car l’offensive processuelle revêt deux modalités : action et exception???. En cas de voie d’exception, si le juge du principal est compétent, il s’agit d’une question préalable, s’il prononce un sursis à statuer et un renvoi à une autre juridiction, c’est une question préjudicielle. D’autres parties peuvent souhaiter appuyer ou combattre un pourvoi, elles le font par une intervention formée par une requête distincte.
- après le prononcé de la sentence, une des parties peut utiliser des voies de recours : l’appel contre un jugement d’un TA devant une CAA ou le CEE, le recours en cassation au CE contre une décision “d’une juridiction spécialisée” ou d’une CAA (procédure préalable d’admission dans ce cas), la tierce-opposition ouverte à toute personne dont les droits ont été lésés par la décision, l’opposition, le recours en révision et le recours en rectification d’erreur matérielle.
Caractères généraux de la procédure administrative contentieuse : contradictoire (mais le juge peut décider à partir d’un motif qu’il relève lui-même), écrite (les pièces du dossier), secrète (les différents documents sont réservés aux seuls acteurs du procès), inquisitoriale (dirigée non par les parties mais par le juge, contrairement au juge judiciaire il recherche et établit la preuve des allégations d’un plaideur, jurisprudence Barel, confirmée par jp Vicat-Blanc et Maison-Genestal notamment).
Section III Le dualisme juridictionnel
§1 La séparation des autorités administratives et judiciaires
Elle est fondée sur deux textes essentiels (loi de 1790 et décrêt du 16 fructidor an III) auxquels le CC ne donne pas valeur constitutionnelle mais en revanche l’existence de l’ordre administratif est garantie constitutionnellement. Cette volonté de mettre l’administration à l’abri des interventions et des abus éventuels du juge judiciaire s’explique par la tradition de l’Ancien Régime (intention du roi d’affirmer l’autonomie des intendants vis-à-vis des Parlements : édit de St Germain de 1641), des données idéologiques (volonté de la Révolution de séparer les pouvoirs) et surtout par la conjoncture politique de l’époque (les parlements, symboles des juridictions judiciaires sont en 1789 de redoutables forces réactionnaires opposées aux réformes contraires à leurs privilèges nobiliaires).
Les tribunaux judiciaires auraient pu, sans contradiction, se voir confier les contentieux administratifs car “juger l’administration n’est pas administrer” mais la thèse de la séparation absolue a été préférée pour des raisons pratiques. Pour règler les litiges administratifs, des solutions ont été dégagées pendant tout le 19ème s avec des changements d’orientation en 1953 et 1987.
§2 L’apparition et le développement des juridictions administratives
A. Au niveau central
La première étape fut celle de la justice retenue. Avec la généralisation des recours administratifs, l’administré devait s’adresser à l’Administration qui devenait juge et partie. Les réclamations remontent la hiérarchie et les litiges sont réglés par le ministre, sous réserve de l’intervention éventuelle du chef de l’Etat, dont la signature est obligatoire. A partir de l’an VIII, les solutions sont préparées par le CE et le chef de l’Etat suit en pratique toujours les projets de sa commission du contentieux (créée en 1806).
La deuxième étape est celle de la justice déléguée. Le CE devient en droit un juge à part entière (loi du 24 mai 1872). Les litiges administratifs devaient encore, sauf texte contraire, être d’abord portés devant un ministre dont la décision pouvait être contestée en appel devant le CE. Cette théorie du ministre-juge fut abandonnée par l’arrêt Cadot en 1889. Cette nouvelle situation de fait fut consacrée par une ordonnance de 1945, ce qui régla le problème au niveau juridique, mais au niveau pratique, il fallait trouver une solution pour désengorger le CE.
B. Au niveau interdépartemental
Le conseil de préfecture, institué par la loi du 28 pluviose an VIII conseille le préfet mais reçoit, contrairement au CE, des compétences juridictionnelles dès sa création. Il est chargé du contentieux des contributions directes, des travaux publics, des domaines nationaux et de la voirie. Ils ont été critiqués pour la médiocrité de leur recrutement et leur sous-utilisation. De nombreuses réformes (passage au cadre interdépartemental) ont porté leurs fruits et dès 1933, on a pu étendre la compétence du conseil, compétence qui demeurait pourtant une compétence d’attribution. Afin de remédier à l’embouteillage du CE, un décrêt-loi de 1953 les transformait en TA, devenus juges de droit commun du contentieux en première instance (sauf pour nombre de matières où le CE conservait une compétence en premier ressort. Cette division du travail fut insuffisante. En 1987, fut créé un échelon juridique supplémentaire : les CAA.
Section III L’autonomie du droit administratif
§1 Le dualisme juridique
L’arrêt Blanco (8 fév 1873) refuse d’appliquer à l’administration le droit privé et affirme l’autonomie du droit administratif (d’abord du droit administratif de la responsabilité), l’Etat ne pouvant être assimilé à un simple particulier. Cependant, dans certains cas, l’administration est jugée par l’ordre judiciaire qui lui applique, en principe le droit privé.
A. Définition du droit administratif
Il peut être considéré comme discipline scientifique, faisant partie du droit public interne. Selon certains juristes, il existe deux droits administratifs :
- au sens large il est le droit de l’administration, cad qu’il comprend toutes les normes s’appliquant à l’activité de l’administration
- au sens étroit, il correspond aux seules règles juridiques différentes des règles du droit privé.
B. Caractères généraux du droit administratif
Il est souvent considéré comme fondamentalement jurisprudentiel mais il ne l’est pas plus que le droit privé dans son ensemble. Il est de plus fait de textes nombreux et détaillés (le problème est d’ailleurs la codification, il n’existe pas de code de l’administration). Cependant, le droit administratif, dont l’existence résulte de la décision d’un juge (arrêt Blanco), est empreint d’un esprit qui doit beaucoup à la jp. Il peut paraître parfois trop pragmatique ou trop subtil, les jugements et arrêts sont souvent elliptiques à force d’être concis.
§2 Le régime administratif
En GB, l’administration est soumise en principe au droit privé (avec parfois quelques aménagements et des organismes de contentieux administratifs distincts des tribunaux judiciaires qui ne constituent cependant une hiérarchie autonome) qui joue alors le rôle de droit commun, et aussi soumis aux juridictions de l’ordre judiciaire.
Au contraire en droit français, l’administration est régie en majorité par un droit autonome et elle est soumise dans certains cas à un ordre juridictionnel particulier, ces deux éléments définissant le régime administratif. Le régime administratif est donc la somme du dualisme juridique et du dualisme juridictionnel (deux juges, deux droits). Cette position peut paraître trop tranchée, le régime administratif se définissant alors par l’existence d’un juge administratif et par la liberté laissée à ce dernier d’écarter le droit privé.
Section IV L’efficacité du contrôle juridictionnel de l’administration
§1 Les relations des juridictions administratives avec leurs justiciables
La justice administrative n’est pas plus coûteuse que la justice civile (on peut bénéficier de l’aide judiciaire, devenue aide juridictionnelle), les requérants sont même dispensés du ministère d’avocat lorsqu’ils intentent un recours pour excès de pouvoir. La justice administrative est en revanche plus lointaine (le TA n’est que régional).
Un effort important a été fait pour rendre la justice administrative plus transparente, car même si elle reçoit chaque année 70 000 pourvois, elle demeure inconnue ou mystérieuse pour certaines catégories sociales malgré l’action des syndicats ou des associations. La principale difficulté réside dans l’encombrement du prétoire et donc dans la lenteur de la justice (p.e. 7 ans pour qu’un recours soit tranché par le juge administratif, ce qui a valu un condamnation de l’Etat français par la Cour Européenne des droits de l’homme en 1989), ceci étant aggravé par les facteurs suivants :
- la décision administrative qui est contestée demeure en vigueur, sauf exceptions, tant qu’elle n’a pas été annulée et les autorités administratives peuvent en poursuivre l’exécution (= pas d’effet suspensif du pourvoi rappelé dans une ordonnance du 31 juil 1945 et un décrêt du 30 sep 1953).
- les procédures d’urgence sont encore peu développées devant les juridictions administratives : le référé (il peut être ordonné par le président de la section du contentieux du CE ou par le président d’un TA et permet d’ordonner toute mesure utile à la solution d’un litige sans faire obstacle à l’exécution des décisions administratives et sans porter préjudice au principal : ex = constat d’expert), même si une réforme de 1988 tend à lui donner une place plus importante (plus de condition d’urgence pour l’obtention d’expertise ou d’instruction et création d’un référé-provision quand il y a recours au fond qui permet aux créanciers d’obtenir une avance sur les sommes qui leur sont dûes).
§2 L’exécution des arrêts et des jugements
Si une autorité ne respecte pas la chose jugée, elle commet une irrégularité qui est assimilée à la violation de la loi. Si elle cherche à échapper aux conséquences d’une décision de justice, les actes qu’elle accomplit dans ce but sont nuls pour détournement de pouvoir. Enfin, l’Administration doit mettre en oeuvre la force publique pour assurer l’exécution des sentences émanant des cours et des tribunaux. L’Administration respecte généralement les arrêts et jugements rendus contre elle mais il a fallu essayer de trouver des moyens pour le cas contraire.
A. Les lois de validation
Lorqu’un acte administratif est annulé, le gouvernement peut demander au Parlement de voter une loi qui en assure directement la validation ou bien adopte une disposition équivalente. Ces lois sont très critiquées mais admises par le CC.
B. Les réformes renforçant l’autorité de la chose jugée
En 1963 (30 juil), un décrêt a prévu l’intervention de la commission (devenue section) du rapport et des études créée par lui et saisie par le ministre intéressé, le vice-président du CE, le président de la section du contentieux ou par des réquerants n’ayant pas obtenu l’exécution d’une décision de justice après 6 mois. Des éclaircissements (proches du rappel à l’ordre) sont donnés à l’administration et mention de l’affaire peut être portée au rapport annuel.
En 1976, la loi a permis au médiateur de la République une injonction en cas d’inexécution de justice, suivi de la publication d’un rapport spécial si elle reste sans effet.
En 1980 (16 juil), une loi a mis en place un dispositif beaucoup plus complet :
- pour les condamnations pécuniaires, procédure très précise qui ordonnance la somme dans un délai de 4 mois à compter de la décision de justice. Si le débiteur est une collectivité décentralisée ou un établissement public, le représentant de l’Etat doit procéder au mandatement d’office si nécessaire. La Cour de discipline budgétaire et financière peut intervenir à l’initiative du créancier.
- pour les autres condamnations par une juridiction administrative, le Conseil d’Etat peut prononcer, même d’office, une astreinte (somme d’argent à payer par jour de retard) contre les pm de droit public ou les organismes privés chargés de la gestion d’un service public, afin d’assurer l’exécution de la décision. Toute pp à l’origine de la condamnation de l’Administration à une astreinte est passible d’une amende pénale. Une amélioration notable pourrait être apportée en amont avec un système de prévention du contentieux (mis en place depuis longtemps et avec succès en matière fiscale). La loi du 6 jan 1986 sur l’indépendance des membres des tribunaux prescrit que les TA exercent aussi une mission de conciliation, mais en l’absence de décrêt d’application, cette disposition a une portée très incertaine. La loi du 31/12/87 prévoit l’instauration de préliminaires de conciliation (à la suite des propositions du CE) mais elle est pour l’instant aussi inefficace.
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Droit tout public
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